II SA/Lu 248/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. K. [...] ([...]) złotych kosztów postępowania. Sygn. [...] UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a., L. W. Inspektor N. B. w L. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora N. B. w Ł. z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku K. K. z dnia [...] grudnia 2014 r. o wstrzymanie użytkowania budynku usługowo-gastronomiczno-konferencyjnego usytuowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości C.. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że przyczyną odmowy wszczęcia postepowania w rozpoznawanej sprawie jest okoliczność, że wnioskodawczyni K. K. nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Organ podniósł, że K. K. jest współwłaścicielką działki nr [...] położonej w miejscowości C., która bezpośrednio nie graniczy z działką nr [...], na której został wzniesiony sporny obiekt, a budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [...] jest usytuowany w odległości około 60 m od budynku usługowo-gastronomiczno-konferencyjnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Organ odwoławczy uznał, iż K. K., która żąda wstrzymania użytkowania tego budynku z uwagi na uciążliwości w postaci hałasu i drgań odczuwalnych na jej nieruchomości, może posiadać wyłącznie interes faktyczny w żądaniu wstrzymania użytkowania obiektu usługowo-gastronomiczno-konferencyjnego usytuowanego na działce nr [...], gdyż brak jest normy prawa materialnego, która przyznawałaby jej ochronę przed skutkami użytkowania tego obiektu. Organ drugiej instancji podkreślił, że obiekt usługowo-gastronomiczno-konferencyjny, zaliczony do kategorii obiektu XVII według załącznika do ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), został zrealizowany w oparciu o udzielone przez Starostę Ł. pozwolenie na budowę i jest użytkowany na podstawie pozwolenia na użytkowanie udzielonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...]. Organ stwierdził ponadto, że w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku usługowo-gastronomiczno-konferencyjnego usytuowanego na działce nr [...] K. K. nie była uznana za stronę postępowania, gdyż obszar oddziaływania obiektu obejmował jedynie działkę nr [...], którą stanowi droga gminna. Następnie organ odwoławczy dodał, że oceniając istnienie po stronie wnioskodawczyni legitymacji procesowej w rozpoznawanej sprawie według art. 28 k.p.a., kierował się treścią przepisów prawa materialnego, w tym przepisów prywatnego prawa rzeczowego. Uznał, że nieruchomość K. K. nie znajduje się w obszarze oddziaływania budynku usługowo-gastronomiczno-konferencyjnego usytuowanego na działce nr [...], a zatem nie ma ona legitymacji do bycia stroną postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania tego budynku. W skardze na powyższą decyzje K. K. zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, polegające na błędnej ocenie, że skarżąca nie jest stroną niniejszego postępowania z uwagi na fakt, iż działka nr [...], której jest współwłaścicielem, nie graniczy bezpośrednio z działką o nr [...], na której został usytuowany budynek usługowo-gastronomiczno-konferencyjny w sytuacji, gdy nieruchomość skarżącej znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie wymienionej nieruchomości (pomiędzy wyżej wymienionymi działkami znajduje się jedynie służebność drogi koniecznej należąca zarówno do skarżącej, jak i innych właścicieli nieruchomości usytuowanych za nieruchomością skarżącej, a działka skarżącej znajduje się w odległości 5 m od nieruchomości zabudowanej budynkiem usługowo-gastronomiczno-konferencyjnym, który pełni rolę domu weselnego); 2) naruszenie przepisów prawa mające wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 7, 8, 9, 28, 77 i art. 80 k.p.a., polegające na błędnej interpretacji tych przepisów, skutkującej nieprzyznaniem skarżącej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu; 3) naruszenie przepisów prawa mające wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje działki skarżącej. W związku z powyższym K. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania budynku usługowo-gastronomiczno-konferencyjnego usytuowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości C.. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowi art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przypadku żądania wszczęcia postępowania administracyjnego podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie, czy żądanie pochodzi od strony. Stroną jest, zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla ustalenia, kto w konkretnym postępowaniu jest stroną, podstawowe znaczenie ma kwestia istnienia interesu prawnego. Interes prawny w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. Konkretyzacja ta następuje najczęściej w decyzji administracyjnej wydanej w następstwie rozstrzygnięcia sprawy. Stroną jest więc podmiot, który swoje żądanie opiera na konkretnej normie prawa materialnego, którą można wskazać jako podstawę interesu prawnego. Norma ta pozwala podmiotowi wywodzącemu z niej interes prawny domagać się ochrony przed jego naruszeniem i uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Interesem prawnym można więc nazwać złożoną relację między oceną stanu obiektywnego a tym stanem oraz między tym stanem a korzyścią. Badanie interesu prawnego nie może odbyć się poza postępowaniem administracyjnym, bowiem byłoby to sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Zatem, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi zostać oparte o czynności wyjaśniające, podjęte w toku postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki, co do posiadania interesu prawnego, jednak ocena zasadności tego twierdzenia może zostać dokonana jedynie w trakcie wszczętego postępowania administracyjnego. W przypadku uznania, iż jednostka nie posiada interesu prawnego, postępowanie administracyjne należy umorzyć (tak: B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 296-297; T. Lewandowski, Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego oraz współuczestnictwo formalne, LEX/el. 2014, nr 204337; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 9). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie, przy czym ustalenie tej kwestii jest tak oczywiste, że nie wymaga wykładni (por. m. in. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., II GSK 321/2011, Lexis.pl nr 3906499). W niniejszej sprawie organy obu instancji uchybiły dyspozycji tego przepisu. Żądając wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania budynku usługowo-gastronomiczno-konferencyjnego usytuowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości C., K. K. powołała się bowiem na istnienie po jej stronie interesu prawnego warunkującego uzyskanie statusu strony tego postępowania. Tymczasem organy nie wszczęły postepowania w sprawie i nie podjęły żadnych czynności wyjaśniających w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w tym postępowaniu. Przedwcześnie uznały, że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie. Organ drugiej instancji zasadnie podniósł, że istnienie po stronie K. K. interesu prawnego w niniejszym postepowaniu należało ocenić w świetle dyspozycji art. 28 k.p.a., nie zaś przepisów Prawa budowlanego modyfikujących zakres podmiotowy postępowań w sprawach budowlanych. W Prawie budowlanym nie ma bowiem przepisu szczególnego, który w sposób inny niż kodeksowy określałby strony postępowań na etapie po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Stąd nie można podzielić podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdyż jest on stosowany jedynie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, nie zaś na etapie użytkowania obiektu budowlanego. Organy obu instancji dopuściły się natomiast naruszenia dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenia zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a organ odwoławczy dodatkowo – art. 136 k.p.a. poprzez niepodjęcie żadnych czynności w celu wyjaśnienia istnienia bądź nieistnienia po stronie skarżącej przymiotu strony niniejszego postępowania. Powyższe uzasadnia uchylenie postanowień obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Wbrew wnioskowi skarżącej o uchylenie wyłącznie zaskarżonego postanowienia, sąd uchylił również postanowienie organu pierwszej instancji, do czego upoważnia art. 135 p.p.s.a. Obowiązkiem sądu jest bowiem stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Sąd ten ma zatem prawo do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnych z prawem. Węższe określenie zakresu orzekania przez sąd administracyjny oznaczałoby, że sąd ten jest bezsilny wobec naruszeń prawa ustalonych w toku rozpoznania skargi i że po przeprowadzeniu przez niego kontroli obejmującej wszystkie rozstrzygnięcia w sprawie, mogłyby pozostać w obrocie prawnym rozstrzygnięcia niezgodne z prawem (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, nr 4, s. 33; wyrok NSA z 11 stycznia 2007 r., I OSK 275/2006, LexPolonica nr 3853541; wyrok WSA we Wrocławiu z 9 lutego 2006 r., III SA/Wr 517/2004, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 169). Rozstrzygniecie w przedmiocie kosztów postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe uwagi i wnioski. W szczególności w oparciu o treść art. 28 k.p.a. oceni, czy skarżąca jest stroną postępowania dotyczącego legalności użytkowania budynku usługowo-gastronomiczno-konferencyjnego usytuowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości C.. Weźmie przy tym pod uwagę, że przymiot strony postępowania w sprawach budowlanych, w tym dotyczących użytkowania obiektu budowlanego, mogą uzyskać nie tylko właściciele nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością, na której istnieje sporny obiekt, ale również nieruchomości położone nawet w znacznej odległości od tego obiektu, o ile sam obiekt bądź jego użytkowanie negatywnie oddziałuje na te nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji.