V SA/Wa 2852/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Cezary Kosterna, Sędzia WSA - Artur Kot (spr.), Protokolant st. spec. - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Gminy M. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z [...] maja 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania Gminy M. (dalej: "skarżąca", "beneficjent" lub "Gmina"), Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej: "organ odwoławczy" lub "Minister") utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] (dalej: "organ I instancji" lub "Marszałek") z [...]lutego 2015 r. Przedmiotem tych decyzji było zobowiązanie Gminy do zwrotu części środków ([...] zł) z należnymi odsetkami, przeznaczonych na realizację projektu "Nowy wymiar przedszkola – wsparcie edukacyjne i specjalistyczne szansą dla [...] m. przedszkoli" (dalej: "Projekt"). Jako podstawę prawną swojej decyzji Minister wskazał przepisy 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: "ufp") w związku z art. 184 ust. 1 ufp oraz przepisami art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 8, art. 5 ust. 1, art. 32 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 oraz art. 40 art. 67 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.; dalej: "pzp"). Minister powołał się także na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "Kpa"). 2. Stan faktyczny. 2.1. Umowa o dofinansowanie w kwocie [...] zł Projektu (dalej: "umowa") podpisana została [...] marca 2011 r. Zgodnie z § 5 ust. 4 umowy, Projekt był realizowany przez Zarząd Szkół i Przedszkoli M.. Głównym celem Projektu było podwyższenie jakości usług edukacyjnych i specjalistycznych świadczonych przez m. przedszkola między innymi poprzez rozwój zainteresowań i talentów przedszkolaków. Cel miał zostać zrealizowany w [...] przedszkolach poprzez wydłużenie czasu pracy tych placówek, tj. w godzinach od 14 do 18 przewidziano realizację dodatkowych zajęć plastycznych, teatralnych i muzyczno – tanecznych. Projekt realizowano w okresie od [...] lipca 2011 r. do [...] czerwca 2013 r. W wyniku przeprowadzonej u beneficjenta kontroli (od [...]do [...] kwietnia 2013 r.) za niekwalifikowalne uznano wydatki związane z wynagrodzeniem koordynatora Projektu i koordynatora merytorycznego, a także zatrudnieniem nauczycieli w ramach zadania 3 pn. "Wydłużenie czasu pracy przedszkoli" w łącznej kwocie [...] zł. W związku z nałożeniem korekty finansowej zgodnie z dokumentem "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE", "łączna kwota wydatków podlegających zwrotowi wyniosła [...] zł". Informacja pokontrolna z ww. ustaleniami zespołu kontrolnego została przesłana do beneficjenta pismem z [...] lipca 2013 r. Beneficjent zgłosił pisemne zastrzeżenia. Instytucja Pośrednicząca (dalej: IP) przekazała więc drugą Informację pokontrolną z [...] marca 2014 r. Pismem z [...]marca 2014 r. beneficjent ponownie odmówił podpisania Informacji pokontrolnej, powtarzając swoje zastrzeżenia. Pismem z [...] maja 2014 r. IP przesłała beneficjentowi zalecenia pokontrolne z wezwaniem do zwrotu stwierdzonych wydatków niekwalifikowalnych. W związku z bezskutecznym upływem terminu zwrotu tych środków, [...] lipca 2014 r. IP wszczęła wobec Gminy postępowanie administracyjne zakończone decyzją Marszałka Województwa z [...] lutego 2015 r., zobowiązującą beneficjenta do zwrotu kwoty [...] zł. 2.2. W odwołaniu od tej decyzji Gmina, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie, względnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, postawiła zarzuty naruszenia przepisów: - art. 5 ust. 1a (uchylony 19 października 2014 r.) ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.) poprzez uznanie, że przesłanka dobra dziecka nie uprawniała Gminy do udzielenia zamówienia publicznego w zakresie wydłużonego czasu pracy przedszkoli w trybie z wolnej ręki; - art. 66 ust. 2 pzp poprzez uznanie, że na Gminie ciążył obowiązek przekazywania ogłoszenia o zamówieniu Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej; - art. 207 ufp poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że mógł on stanowić podstawę zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, poprzez zastosowanie taryfikatora, którego postanowieniami Gmina nie była związana oraz nałożenie obowiązku zwrotu przyznanych środków stosując 100% korektę finansową, zgodnie z tabelą 3 Lp. 1; - art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 kpa poprzez brak uwzględnienia opinii biegłej dr A. B., rozstrzygnięcie kwestii wymagającej wiadomości specjalnych bez powołania biegłego z zakresu pedagogiki dziecięcej, czyli wydanie decyzji bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania dowodowego, przez osoby bez stosownych kompetencji w tym przedmiocie. 2.3. Utrzymując w mocy decyzję Marszałka, Minister wyjaśnił, że zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, skarżąca zaplanowała w pozycji 24 wydatek związany z wynagrodzeniem dla prowadzących zajęcia w związku z wydłużonym czasem pracy przedszkoli za łączną kwotę [...] zł brutto. Zgodnie z Wytycznymi obowiązującymi w momencie zawierania zakwestionowanych umów zlecenia jednym z podstawowych warunków kwalifikowania wydatków w ramach PO KL jest ich zgodność z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności pzp (Podrozdział 3.1 pkt 1 lit. g) Wytycznych obowiązujących od 1 stycznia 2010 r. oraz Podrozdział 3.1 pkt 1 lit. k) Wytycznych obowiązujących od 1 stycznia 2011 r.). W celu realizacji Projektu, skarżąca w okresie od lipca do listopada 2011 r. udzieliła zamówień na usługi edukacyjne bez stosowania przepisów pzp, do czego była zdaniem Ministra zobowiązana z uwagi na łączną wartość udzielonych zamówień. Osoby prowadzące zajęcia w wydłużonym czasie pracy przedszkoli zostały zatrudnione na podstawie wewnętrznych procedur naboru, stosowanych w instytucji beneficjenta, tzn. zostali oni wyłonieni spośród pracowników danego przedszkola i zawarto z nimi umowy zlecenia. Czyli z pominięciem procedur określonych w ustawie pzp. Zdaniem Ministra, za jedno zamówienie należy uznać zakup usług dotyczących realizacji dodatkowych zajęć plastycznych, teatralnych oraz muzyczno – tanecznych (zgodnie ze stanowiskiem Urzędu Zamówień Publicznych wyrażonym w dokumencie pod nazwą "Szacowanie wartości i udzielanie zamówień objętych projektem współfinansowanym ze środków Unii Europejskiej"). Za jedno zamówienie uznać bowiem należy zamówienia szczegółowe, "które z ekonomicznych i funkcjonalnych przyczyn ma takie samo lub podobne przeznaczenie techniczne i gospodarcze, może być wykonane przez tego samego wykonawcę i jest udzielane oraz realizowane w podobnym okresie czasu. Zamówienie spełniające powyższe przesłanki należy uznać za jedno zamówienie nawet wówczas, gdy udzielane jest w częściach" (T. Skoczyński, Prz.Pub.2010.10.17, Zamówienia dzielone. Teza nr 2). Po dokonaniu analizy przesłanek niezbędnych dla uznania za jedno zamówienie spornych zajęć plastycznych, teatralnych i muzyczno – tanecznych, Minister stwierdził, że przedmiotowe zamówienie spełnia kryterium tożsamości czasowej (zbliżony termin realizacji wynikający wprost z okresu i harmonogramu realizacji projektu), tożsamości przedmiotowej (usługi tego samego rodzaju, oznaczone w słowniku CPV tym samym kodem) oraz tożsamości podmiotowej (zamówienie mogło być wykonane przez tego samego wykonawcę; na rynku istnieją podmioty – publiczne oraz prywatne – skupiające profesjonalistów z dziedziny edukacji i rozwoju dzieci i młodzieży). Gmina powinna zatem przyjąć, że zamówienia na ww. usługi stanowią jedno zamówienie (jego łączna wartość wynosiła [...] euro). Zarzuty odwołania Minister uznał za chybione. Nie znalazł podstaw do uwzględnienia opinii biegłej w zakresie pojęcia "dobro dziecka", którą Gmina pozyskała na etapie przygotowywania się do realizacji Projektu, gdyż "zdania w przedmiotowej kwestii są podzielone i nie sposób przyjąć, że stanowisko przedstawione w opinii (...) jest jedynym słusznym stanowiskiem" (zob. s. 5 zaskarżonej decyzji). Za istotne uznał, że Gmina nie przedstawiła dokumentacji wskazującej na fakt, że udzieliła zamówienia z wolnej ręki. Podkreślił, że udzielając zamówienia w trybie konkurencyjnym beneficjent określa przedmiot zamówienia zgodnie z celami projektu. Czyli Gmina mogła przygotować postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego dotyczącego zakupu usług polegających na realizacji dodatkowych zajęć plastycznych, teatralnych i muzyczno - tanecznych w trybie konkurencyjnym, zawierając dokładny opis przedmiotu zamówienia, w tym określić zakres wymagań i warunków dotyczących kwalifikacji i doświadczenia wykonawcy. Cele zajęć prowadzonych w wydłużonym czasie pracy przedszkoli mogły zatem zostać w pełni zrealizowane poprzez udzielenie zamówienia wykonawcy wybranemu z zachowaniem przepisów pzp. Beneficjent mógł określić przedmiot zamówienia uwzględniając tzw. dobro dziecka. Zdaniem Ministra, w realiach niniejszej sprawy doszło do naruszenia Wytycznych rozdz. 3.1 pkt 1 lit. k, w świetle których wydatki ponoszone w ramach projektów PO KL muszą być zgodne z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, a w szczególności z ustawą pzp. Skarżąca ww. przepisy naruszyła poprzez niezastosowanie trybu przetargowego przy zamówieniu usług edukacyjnych w Projekcie, których szacowany koszt przewyższał 14.000 euro. Gmina zgodnie z art. 32 pkt 4 pzp mogła dopuścić możliwość składania ofert częściowych albo udzielić zamówienia w częściach, z których każda stanowiłaby przedmiot odrębnego postępowania. Również w tym przypadku jej obowiązkiem byłoby oszacowanie wartości zamówienia z uwzględnieniem wszystkich części zamówienia, czyli także w tym przypadku, tj. zlecania zamówienia podzielonego na części, jej obowiązkiem byłoby zastosowanie trybów przetargowych. Gmina naruszyła zatem procedury, o których mowa w art. 184 pkt 1 ufp. Wystąpiły zatem przesłanki do zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp. Zgodnie zaś z § 21 ust. 1 umowy o dofinansowanie Projektu, w związku z naruszeniem art. 40 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 2 pzp, tj. podziałem zamówienia na części lub zaniżaniem jego wartości, który powoduje, że wartość zamówienia jest mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 pzp, zastosowano 100% korektę finansową zgodnie z Tabelą 3 Lp. 1, czyli "Niedopełnienie obowiązku przekazania ogłoszenia o zamówieniu Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej, przy jednoczesnym braku zapewnienia zamieszczenia ogłoszenia o zamówieniu przynajmniej na jeden ze sposobów: na stronie internetowej zamawiającego, na ogólnodostępnym portalu przeznaczonym do publikacji ogłoszeń o zamówieniach, w Biuletynie Zamówień Publicznych lub w dzienniku lub czasopiśmie o zasięgu ogólnopolskim". Zgodnie z pkt 3 dokumentu pn. "Wskaźniki procentowe do obliczania wysokości korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych, współfinansowanych ze środków funduszy Unii Europejskiej" stanowiącym załącznik do taryfikatora, wskaźnik procentowy W% stosowany dla obliczenia korekty finansowej dla zamówień publicznych, które są jedynie częściowo objęte dyrektywą 2004/18AA/E lub 2004/17/WE, określa się według Tabeli 3. W pkt 5 niniejszego załącznika wskazano, że przez zamówienia, które są jedynie częściowo objęte dyrektywą 2004/18/WE lub 2004/17/WE rozumie się zamówienia na usługi wskazane w załączniku II B do dyrektywy 2004/18/WE oraz w załączniku XVII do dyrektywy 2004/17/WE, opiewające na kwoty przekraczające wartości progowe, do których zastosowanie mają przedmiotowe dyrektywy. Biorąc pod uwagę fakt, że usługi edukacyjne i szkoleniowe są objęte załącznikiem II B do dyrektywy 2004/18/WE, organ I instancji zastosował do określenia korekty finansowej wskaźniki określone w Tabeli 3. Kwota wydatków poniesionych na wynagrodzenie dla prowadzących zajęcia w związku z wydłużonym czasem pracy przedszkoli wykazanych w końcowym wniosku o płatność wyniosła [...]zł. Stosując 100% korekty finansowej, Minister potwierdził prawidłowość kwoty [...] zł stanowiącej wydatki niekwalifikowalne podlegające zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków do dnia zwrotu. Z uwagi na charakter stwierdzonych naruszeń brak było możliwości oszacowania wysokości straty poniesionej przez budżet środków europejskich z zastosowaniem metody dyferencyjnej, lecz należało skorzystać z metody wskaźnikowej, co uczynił organ I instancji. 3. Postępowanie sądowe. 3.1. Gmina pismem z [...] czerwca 2015 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako: "Sąd" lub "WSA") na ostateczną decyzję organu odwoławczego. Wystąpiła o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniosła o przeprowadzenie dowodów "z dokumentów wskazanych w treści niniejszej skargi". Postawiła zarzuty naruszenia przepisów: - art. 5 ust. 1a (uchylonego 19 października 2014 r.) pzp poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż przesłanka "dobra dziecka" nie dawała dostatecznych podstaw Gminie do udzielenia zamówienia w zakresie wydłużonego czasu pracy przedszkoli, w trybie zamówienia z wolnej ręki; - art. 66 § 2 pzp poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż na skarżącej ciążył obowiązek przekazywania ogłoszenia Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej; - art. 207 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż mógł on stanowić podstawę zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, poprzez zastosowanie wersji Taryfikatora, postanowieniami którego skarżąca nie była związana oraz zautomatyzowane nałożenie obowiązku zwrotu przyznanych środków stosując 100% korektę finansową, zgodnie z tabelą 3 Lp 1; - art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób sprzeczny z jego podstawowymi zasadami, w szczególności poprzez odstąpienie od podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w szczególności nie ustosunkowanie się organu odwoławczego do argumentów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu; - art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w sprawie przedstawionej przez skarżącą opinii biegłej dr hab. A. B., rozstrzygnięcie kwestii wymagającej wiadomości specjalnych bez powołania biegłego z zakresu pedagogiki dziecięcej, a tym samym wydanie decyzji bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania dowodowego, przez osoby nie mające wiedzy specjalistycznej w tym przedmiocie. 3.2. Uzasadniając obszernie skargę jej autor podniósł, że skarżąca odstępując od zastosowania w sprawie ustawy pzp skorzystała jedynie z możliwości przewidzianej w art. 5 ust. 1a tej ustawy w jego ówczesnym brzmieniu, a zamówienie w zakresie wydłużonego czasu pracy przedszkoli mogło zostać udzielone w trybie z wolnej ręki, ze względu na przesłankę dobra dziecka i zostać tym samym potraktowane jako inny uzasadniony przypadek do zastosowania wskazanego trybu udzielenia zamówienia. Powtórzyła, że udzielanie zamówień z wolnej ręki, na podstawie art. 5 ust.1a pzp, nauczycielom pracującym w tych samych placówkach, jest praktyką stosowaną i niebudzącą zastrzeżeń. Celowe jest bowiem, aby zajęcia dodatkowe były powierzone kadrze nauczycielskiej bezpośrednio pracującej z dziećmi, a nauczyciele z tej samej placówki najlepiej znają bezpośrednich beneficjentów projektów. Kadra nauczycielska posiada doświadczenie w pracy z małymi dziećmi. Skarżąca miała prawo prowadzić postępowania w niniejszej sprawie w trybie z wolnej ręki, powołując się na przesłankę dobra dziecka. Od woli Gminy zależało, czy przekaże ogłoszenie Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej o zamiarze zawarcia umowy. Organy zastosowały nadto wadliwą korektę finansową, tj. wynikającą z nieobowiązującej w dacie zawarcia umowy wersji Taryfikatora. Nie wystąpiły zatem podstawy do zastosowania art. 207 ufp, gdyż obowiązek zwrotu przez Gminę przekazanych środków nie powstał. Minister nie odniósł się przy tym merytorycznie do zarzutów odwołania. Skarżąca wykazała słuszność udzielenia, na realizację zadania, zamówienia z wolnej ręki w trybie przewidzianym w art. 5 ust. 1a pzp, kierując się w szczególności przesłanką "dobra dziecka", zgodnie z przedłożoną w toku postępowania opinią biegłego. Organy orzekające w sprawie wykazały się zaś nieznajomością spornego zagadnienia i nie podjęły żadnej polemiki z prezentowanym przez skarżącą stanowiskiem. 3.3. W odpowiedzi na skargę Minister wystąpił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na uchybienia procesowe, których dopuścił się organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję. 4.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 4.2. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy zasadności stanowiska Ministra, który uznał, że w ramach realizacji Projektu (od [...] lipca 2011 r. do [...] czerwca 2013 r.) Gmina obowiązana była jednym zamówieniem, o którym mowa w przepisach art. 32 pzp, dokonać między innymi naboru personelu prowadzącego zajęcia plastyczne, teatralne i muzyczno – taneczne w [...] przedszkolach w ramach zadania 3 pod nazwą "Wydłużanie czasu pracy przedszkoli". Okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazują bowiem zdaniem organów na tożsamość przedmiotową, czasową i podmiotową zamówienia. Środki wydatkowane na podstawie umowy z [...] marca 2011 r. w związku zatrudnieniem nauczycieli na podstawie umów cywilnoprawnych ([...] zł) organy uznały za niekwalifikowane, a przez to podlegające zwrotowi na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp z zastosowaniem stosownej korekty finansowej (100%, tabela 3 Lp. 1), korzystając z metody wskaźnikowej, gdyż nie było możliwe ustalenie rzeczywistej szkody poprzez zastosowanie metody dyferencyjnej. Minister nie znalazł podstaw do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Wskazywany przez Gminę dowód prywatny z opinii biegłego związany z pojęciem "dobro dziecka" jako przesłanki z art. 5 ust. 1a pzp uznał za nieistotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Beneficjent mógł bowiem określić przedmiot zamówienia w trybie konkurencyjnym, uwzględniając tzw. "dobro dziecka", zgodnie z rozdz. 3.1. pkt 1 lit. k) Wytycznych. Odstępując od zastosowania trybów przetargowych przewidzianych w prawie zamówień publicznych naruszyła procedury, o których mowa w art. 184 pkt 1 ufp. Gmina przyjęła zaś, uwzględniając opinię biegłego, że dobro dzieci wymaga w spornym zakresie pominięcia trybu konkurencyjnego (zgodnie z art. 5 ust. 1a pzp) oraz zatrudnienia do realizacji zadania na podstawie umów – zleceń znanych przedszkolakom nauczycieli, którzy prowadziliby zajęcia opiekuńcze i wychowawczo – dydaktyczne w celu rozwijania zainteresowań oraz talentów przedszkolaków. 4.3. Ramy prawne. Zgodnie z art. 184 ust. 1 ufp, wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W świetle art. 32 ust. 1, 2 i 4 pzp, podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalone przez zamawiającego z należytą starannością (ust. 1). Zamawiający nie może w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy dzielić zamówienia na części lub zaniżać jego wartości (ust. 2). Jeżeli zamawiający dopuszcza możliwość składania ofert częściowych albo udziela zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia (ust. 4). Zdaniem Sądu, jako jedno zamówienie, o którym mowa w przepisach art. 32 pzp, należy traktować takie zamówienie, które łącznie spełnia trzy kryteria dotyczące tożsamości: czasowej, przedmiotowej oraz podmiotowej. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest przy tym wskazanie weryfikowalnych okoliczności faktycznych i prawnych, które uzasadniają wniosek, że kryteria te zostały spełnione w realiach danej sprawy. 4.4. Na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę odnośnie rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Rolą Sądu pierwszej instancji jest zaś kontrola prawidłowości tego działania, z uwzględnieniem przepisów art. 134 i art. 145 u.p.p.s.a. 5.1. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem szeregu okoliczności, o których mowa w jego decyzji, takich jak: 1) wpływ na wynik sprawy przesłanki "dobro dziecka" w kontekście art. 5 ust. 1a pzp, z uwzględnieniem powoływanego przez Gminę dowodu z opinii biegłego, 2) podstawy prawne i faktyczne nałożenia na Gminę zobowiązania do zwrotu części środków przeznaczonych na realizację Projektu ([...]zł jako 100% korektę finansową na podstawie Taryfikatora, który nie obowiązywał w czasie realizacji Projektu), 3) wpływu na wynik sprawy okoliczności związanych z powoływanymi przez Ministra kwoty [...] zł "tytułem łącznej kwoty wydatków podlegających zwrotowi" oraz kwoty [...] zł wynikającej z decyzji Ministra wydanej [...] stycznia 2015 r., 4) wskazanie weryfikowalnych okoliczności faktycznych i prawnych, które uzasadniają wniosek, że kryteria tożsamości czasowej, przedmiotowej i podmiotowej zostały spełnione w realiach niniejszej sprawy. Obowiązkiem organu jest nie tylko przedstawienie przebiegu postępowania, ale także wskazanie wpływu faktycznego i prawnego powoływanych okoliczności na wynik sprawy. Jeżeli organ odwołuje się do innej decyzji, to jego obowiązkiem jest wskazanie jej wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Jeżeli zaś na decyzję wydaną w innej sprawie powołuje się organ I instancji, to obowiązkiem organu odwoławczego jest dokonanie oceny, czy jest to okoliczność mająca wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. W sytuacji, gdy na tle podobnych okoliczności faktycznych wydawane są dwie merytoryczne decyzje, obowiązkiem organu administracyjnego jest przedstawienie stosownych rozważań dotyczących ich odrębności co do rozstrzygnięcia. 5.2. Minister w sposób arbitralny przyjął, bez należytego uzasadnienia swojego stanowiska, że zastosowania w sprawie nie znajdują przepisy art. 5 ust. 1a pzp. Pominął dowód z opinii biegłego, sporządzony na zlecenie Gminy w trakcie przygotowywania się do realizacji Projektu, w świetle którego dla dobra dzieci, czyli głównych beneficjentów Projektu, zasadne było zatrudnienie do realizacji zadania znanych przedszkolakom nauczycieli, na podstawie umów – zleceń, którzy prowadziliby zajęcia opiekuńcze i wychowawczo – dydaktyczne w celu rozwijania zainteresowań oraz talentów przedszkolaków. W ocenie Sądu Minister nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacji faktycznej i prawnej, które pozwalałyby uznać zarzuty odwołania (oraz skargi) za chybione. Organ odwoławczy nie wskazał także podmiotów publicznych lub (i) prywatnych, skupiających profesjonalistów z dziedziny edukacji oraz rozwoju dzieci i "młodzieży" (zob. s. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) mogących wykonywać przedmiotowe zajęcia w [...] m. przedszkolach w taki sposób, jak znani przedszkolakom nauczyciele, czyli z uwzględnieniem priorytetowego założenia, jakim w realiach rozpoznawanej sprawy powinno być dobro dziecka, któremu służyć miała realizacja Projektu. Organ administracji rozpoznający indywidualną sprawę w trybie art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp obowiązany jest uwzględniać jej specyfikę, którą w pierwszej kolejności jest realizacja celu założonego w Projekcie. Specyfika niniejszej sprawy polega zaś na tym, że głównymi beneficjentami Projektu były dzieci w wieku przedszkolnym, które miały w założeniu rozwijać swoje zainteresowania korzystając z zajęć opiekuńczych oraz wychowawczo – dydaktycznych realizowanych przez wykwalifikowaną kadrę nauczycielską kierującą się "dobrem dziecka". Minister nie wykazał, że realizacja przesłanki "dobro dziecka" nie była jednym z istotnych założeń Projektu. Nie wykazał także, iż wskazywane przez Gminę przepisy art. 5 ust. 1a ufp nie pozwalają na realizację spornej części Projektu, z uwzględnieniem jego specyfiki, bez konieczności stosowania trybu konkurencyjnego. Zauważyć należy, że Minister nie odniósł się w sposób należyty do podstawowego zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 1a pzp. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie wykazał również, iż wystąpiły przesłanki do nałożenia na Gminę obowiązku zastosowania korekty finansowej w wysokości 100% na podstawie taryfikatora, który nie obowiązywał w czasie realizacji Projektu. Czyli nie odniósł się do kolejnego zarzutu odwołania. Nie przedstawił rozważań odpowiadających dyspozycjom art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 75 § 1 Kpa także co do wartości dowodowej opinii biegłego sporządzonej na podstawie zlecenia skarżącej na etapie przygotowywania się do realizacji Projektu. W świetle powyższych rozważań uznać należy, że organ odwoławczy nie wykazał, iż skarżąca w sposób sztuczny podzieliła jedno zamówienie, tj. że wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 32 ust. 2 pzp. Co najmniej pochopnie przyjął zatem, że wystąpiły przesłanki przewidziane w art. 184 ufp. Tym samym wykazał, że zaistniała podstawa do zastosowania przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 ufp. Nie wykazał zatem, że wystąpiły przesłanki uzasadniające nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu części środków (w kwocie [...] zł) przeznaczonych na realizację Projektu. Nie wyjaśnił nadto czego dotyczy "łączna kwota wydatków podlegających zwrotowi" Zdaniem Sądu, wskazane uchybienia procesowe należy łącznie uznać za podstawę uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., gdyż mogą doprowadzić do odstąpienia od stosowania korekty finansowej lub zmniejszyć jej wartość. 6. Zarzuty i argumentację skargi Sąd uznał za zasadne w części dotyczącej naruszenia przepisów postępowania (w tym przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa wymienionych przez autora skargi w związku z art. 5 ust. 1a pzp, art. 207 ufp i art. 75 § 1 Kpa), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za chybiony Sąd uznał zaś wniosek skargi dotyczący przeprowadzenia "dowodów z dokumentów wskazanych w treści niniejszych skargi", gdyż w taki sposób zredagowany wniosek, bez wskazania konkretnych dokumentów i okoliczności, którym ma służyć przeprowadzenie dowodów z dokumentów, nie podlega ocenie na podstawie art. 106 § 3 u.p.p.s.a. Z uwagi na wskazane wyżej uchybienia procesowe Ministra, w szczególności dotyczące uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się w sposób wiążący do wszystkich zarzutów skargi. 7. Ponowie rozpoznając sprawę Minister obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu, a także odnieść się w sposób należyty do zarzutów odwołania i związanej z nimi argumentacji. W pierwszej kolejności należy uzasadnić odrębność decyzji wydanej w niniejszej sprawie od decyzji zobowiązującej Gminę do zwrotu niekwalifikowalnych wydatków i wpływ tamtej sprawy na wynik sprawy niniejszej, na tle art. 207 ufp. W drugiej kolejności należy rozważyć, czy zasadne było dla dobra dzieci w wieku przedszkolnym, które w założeniu miały być faktycznymi beneficjentami całego Projektu, odstąpienie od zastosowania trybu konkurencyjnego, na podstawie wskazywanego przez Gminę art. 5 ust. 1a pzp. W dalszej kolejności, jeżeli organ odwoławczy uzna, że zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 32 ust. 2 pzp, jego obowiązkiem będzie odniesienie się do pozostałych zarzutów odwołania, w tym wyjaśnienie przesłanek uzasadniających zastosowanie korekty finansowej. Dodać należy, że stosowne rozważania organu odwoławczego powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które należy sporządzić w sposób zrozumiały nie tylko dla osób biorących udział przy wydaniu decyzji, ale także dla jej adresata, czyli w sposób odpowiadający przepisom art. 11 i art. 107 § 3 Kpa. 8. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił mocą art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 u.p.p.s.a. w związku z § 6 pkt 7 i § 18 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), gdyż strona skarżąca reprezentowana była przed Sądem przez adwokata. Na łączną kwotę przysługujących do zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania Sąd zaliczył [...] zł tytułem wpisu stosunkowego od skargi oraz [...] zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego (razem [...] zł, jak w punkcie drugim sentencji wyroku).