II SAB/Kr 95/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łoboz, Sędzia Mirosław Bator (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2016 na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. M. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę Uzasadnieniu Pismem z dnia 14 marca 2016 r. skarżący – T.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w K. , w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skarżący domagał się zobowiązania Okręgowej Rady Adwokackiej w K. do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 31 października 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania oraz stwierdzenie, iż bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zarzucił obrazę art. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i nie udzielenie informacji publicznej. Skarżący wskazał, iż dnia 31 października 2015 r. złożył w drodze elektronicznej wniosek o udzielenie informacji publicznej przed nadesłanie protokołów z posiedzeń Okręgowej Rady Adwokackiej w K. za okres od 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. Podkreślił, iż Sądowi z urzędu powinno być wiadomym, że Okręgowa Rada Adwokacka w K. nagminnie i uporczywie nie udziela odpowiedzi na zapytanie o informację publiczną. Zdaniem skarżącego fikcyjności w działaniu organów samorządu adwokackiego nakierowana jest na nieudzielanie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka wniosła o nieuwzględnienie skargi T.M. . Organ podniósł, iż Okręgowa Rada Adwokacka w K. nie stwierdziła otrzymania wniosku T.M. z dnia 18 czerwca 2014 roku w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Okręgowa Rada Adwokacka w K. podniosła, że skarżący do swojej skargi dołączył wniosek, który został wysłany na adres .[...] , a Okręgowa Rada Adwokacka w K. używa (i używała w październiku 2015 r.) adresu dla skrzynki odbiorczej [...] , co najprawdopodobniej było przyczyną nie otrzymania wniosku skarżącego. Okręgowa Rada Adwokacka w K. stwierdziła, że nie jest organem administracji, o jakim mowa w art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Adwokatura jest samorządem zawodowym (art. 1 ust. 2 ustawy prawo o adwokaturze). Zgodnie z art. 9 tej ustawy organami adwokatury są: Krajowy Zjazd Adwokatury, Naczelna Rada Adwokacka, Wyższy Sąd Dyscyplinarny, Rzecznik Dyscyplinarny Adwokatury oraz Wyższa Komisja Rewizyjna. Zatem Okręgowa Rada Adwokacka w K. nie jest organem adwokatury, a zatem nie jest organem administracji publicznej ani organem o którym mowa w art. 1 pkt 2 K.p.a Ponadto Okręgowa Rada Adwokacka w K. stanęła na stanowisku, że informacja, której domagał się skarżący nie jest informacją publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., póz. 718 - dalej powoływana jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Stosownie do generalnej reguły z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Od razu należy w tym miejscu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej - także tej, której organ faktycznie nie posiada - podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie "zwykłym" pismem. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., l OSK 3109/12), albo gdy podlegają one udostępnieniu w innym, niż przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej trybie. W myśl art. 21 in principio ustawy o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 24.05.2006 r., l OSK 601/05). Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną. Brak było podstaw do uznania jej za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. to znaczy z innych przyczyn. Sprawy o bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie są poprzedzone prowadzonym wcześniej postępowaniem administracyjnym. Ocena czy wniosek o udzielenie takiej informacji został skutecznie złożony jest elementem rozważań merytorycznych w zakresie ustalania czy w sprawie miała miejsce bezczynność organu a nie elementem badania przesłanek dopuszczalności zaskarżenia. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w K. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r, sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno technicznej jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei, formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt l OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 13 ustęp 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Wobec powyższego koniecznym było zbadanie czy w niniejszej sprawie możemy w ogóle mówić o bezczynności Okręgowej Rady Adwokackiej w K. W swoim wniosku z dnia 31 października 2015 r. skarżący domagał się protokołów z posiedzeń Okręgowej Rady Adwokackiej w K. za okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. Analizując zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy Sąd uznał, że bezczynność w postępowaniu Okręgowej Rady Adwokackiej w K. nie miała miejsca W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej wysłany został, zdaniem skarżącego w dniu 31 października 2015 r., a Okręgowa Rada Adwokacka w K. informacji nie udzieliła w ogóle podkreślając, iż wniosku nie otrzymała. W takiej sytuacji ciężar wykazania, że wniosek złożony został skutecznie obciążał skarżącego. Trudno bowiem wymagać, by organ wykazywał, że nie otrzymał wniosku. Skoro skarżący wybrał złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej powinien zabezpieczyć potwierdzenie odbioru takiego wniosku. Za skuteczne złożenie wniosku nie może być uznane jedynie jego wysłanie/nadanie a jest nim doręczenie, złożenie we właściwym organie. W odniesieniu do doręczeń za pośrednictwem poczty elektronicznej możliwe są doręczenia za potwierdzeniem odbioru, doręczenia z wykorzystaniem systemu ePUAP (por. art. 63 K.p.a.). Wówczas nie ma żadnej wątpliwości, że wniosek do organu dotarł i w jakiej dacie. Z możliwości tej skarżący nie skorzystał, co przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują, ale wiąże się z konsekwencją w postaci braku wykazania skutecznego złożenia wniosku. Na potwierdzenie złożenia wniosku T.M. przedłożył wydruk z własnej poczty elektronicznej. Przy takim wydruku nie ma możliwości sprawdzenia czy jest to autentyczny wydruk pochodzący z folderu elementy wysłane, czy tylko kopia robocza. Ponadto stwierdzi należy, że skarżący nie przedłożył innego dokumentu potwierdzającego wysłanie przedmiotowej wiadomości. Wobec powyższego, Sąd uznał, iż wniosek o udzielnie informacji publicznej nie został przez skarżącego w dniu 31 października 2015 r. skutecznie wysłany albowiem na podstawie przedłożonych przez skarżącego wydruków nie można ustalić czy wiadomość faktycznie została doręczona do adresata tj. Okręgowej Rady Adwokackiej w K W ocenie Sądu wykazanie, że wiadomość dotarła do adresata obciąża nadawcę wiadomości. W postępowaniu przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne przeprowadzanie dowodu z opinii biegłych. W sprawach o bezczynność organów w zakresie ujawniania informacji publicznych również takiej możliwości nie ma na etapie postępowania przed złożeniem skargi, nie stosuje się bowiem do niego przepisów K.p.a. Konsekwencje wyboru uproszczonej formy wniosku, jak wniosek ustny czy w formie elektronicznej bez potwierdzenia odbioru, czy bez korzystania z systemu ePUAP w sytuacji, gdy organ wskazuje, że wniosku w ogóle nie otrzymał obciążają skarżącego. W przedmiotowej sprawie T.M. nie wykazał, że wniosek skutecznie wniósł do organu, a ponadto nie przedłożył dokumentu potwierdzenia odbioru wniosku. Sąd wskazuje ponadto, iż istnieje możliwość, że po wpisaniu prawidłowego adresu odbiorcy, nadawca może nacisnąć spacje by wiadomość nie dotarła do adresata (błędny adres) mimo, że na wydruku z poczty elektronicznej pozornie adres nadawcy będzie prawidłowy. Ponadto stwierdzić należy, że z wiadomości zamieszczonej na stronie Okręgowej Rady Adwokackiej w K. wynika, że prawidłowy adres e-mail to [...] . Sąd nie mógł wziąć pod uwagę gołosłownych twierdzeń skarżącego, że Okręgowa Rada Adwokacka w K. celowo i z premedytacją nie odpowiada na jego wiadomości. Jak już wyżej bowiem wskazano wykazanie, że wiadomość dotarła do adresata obciąża nadawcę wiadomości. W postępowaniu przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne przeprowadzanie dowodu z opinii biegłych. W sprawach o bezczynność organów w zakresie ujawniania informacji publicznych również takiej możliwości nie ma na etapie postępowania przed złożeniem skargi, nie stosuje się bowiem do niego przepisów K.p.a. Konsekwencje wyboru uproszczonej formy wniosku, jak wniosek ustny czy w formie elektronicznej bez potwierdzenia odbioru, czy bez korzystania z systemu ePUAP w sytuacji, gdy organ wskazuje, że wniosku w ogóle nie otrzymał obciążają wnioskodawcę. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał, że wniosek został doręczony Okręgowej Radzie Adwokackiej w K. Reasumując, z uwagi na fakt, że organ wyraźnie zaprzeczył, że otrzymał wniosek, a skarżący nie wykazał, że wniosek skutecznie został przez niego do Okręgowej Rady Adwokackiej w K. złożony nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności na dzień złożenia skargi. Wniosek bowiem nie został mu skutecznie doręczony Tym samym skarga na bezczynność nie była uzasadniona i podlegała oddaleniu. Uwzględniając powyższe orzeczono jak w wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.