VII SA/Wa 485/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A K i I K prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 i art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) po zapoznaniu się z zażaleniem [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie dotyczącej budowy pawilonu ze ścianą przeszkloną usytuowanego przy ul. [...] róg [...] w [...] na działce nr ew. [...] z obrębu [...]stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z uregulowaniami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 Kpa), a postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 Kpa). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że z obecnego brzmienia art. 101 § 3 Kpa wprost wynika, iż zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie zawieszające postępowanie oraz na postanowienie odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania, w przepisie tym brak jest natomiast wzmianki, aby zażalenie przysługiwało na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Z tych względów organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania zażalenia [...] zatem należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Wskazał przy tym, że wprawdzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nieprawidłowo pouczył strony o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie, okoliczność ta nie może jednak powodować merytorycznego rozpatrzenia zażalenia na niezaskarżalne postanowienie. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. złożyli [...] spółka cywilna [...] , zarzucając mu naruszenie: - art. 101 § 3 Kpa poprzez jego zastosowanie, w sytuacji kiedy organ I instancji pouczył stronę o możliwości wniesienia środka zaskarżenia, - art. 112 Kpa w zw. z art. 126 Kpa poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w doktrynie wskazuje się, iż w prawie administracyjnym nie można przyjmować fikcji powszechnej znajomości prawa. Z kolei wymóg powszechnej elementarnej znajomości prawa przez adresatów norm prawnych nie jest wymogiem prawnym we właściwym tego słowa znaczeniu. Z tego też względu w sprawach rozstrzyganych w postępowaniu regulowanym przez Kodeks postępowania administracyjnego na organie prowadzącym postępowanie spoczywają obowiązki informacyjne wobec stron i uczestników postępowania, wynikające z zasady ogólnej ustanowionej w art. 9. Skarżący podnieśli, że naruszenie przez organ obowiązku informacyjnego poprzez pominięcie w decyzji pouczenia o środkach prawnych lub przez błędne pouczenie o prawie zaskarżenia decyzji nie ma co prawda wpływu na fakt istnienia tej decyzji ani na jej ważność, niemniej jednak pociąga za sobą doniosłe skutki prawne, a rodzaj tych skutków zależy od charakteru wady pouczenia. Wskazali, że mimo iż art. 112 Kpa w swojej treści ogranicza się do wskazania konsekwencji prawnych naruszenia obowiązku informacyjnego organu tylko w jednym aspekcie, tzn. w kwestii pouczenia o środkach prawnych, wskazując tym samym na rangę procesowego prawa jednostki do zaskarżenia decyzji administracyjnej, to jednak orzecznictwo dopatruje się szerszego znaczenia powyższego przepisu. Podnieśli, iż w wyroku z 20 października 1993 r. sygn. II SA 1740/93 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż: "Błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która się do tego pouczenia zastosowała - zasada powyższa (wyrażona expressis verbis w art. 112 k.p.a. w odniesieniu do prawa odwołania, wniesienia skargi lub powództwa) ma faktycznie zasięg szerszy i odnosi się do różnych sytuacji prawnych strony; wynika to m.in. z art. 9 k.p.a., nakazującego organom administracji należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz czuwanie nad tym, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej zarzuty są całkowicie bezzasadne. W okolicznościach niniejszej sprawy należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przesądzenie tego zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 k.p.a., w myśl którego to przepisu na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Uzasadnione jest wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno, bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem organu, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje, dlatego obowiązkiem organu odwoławczego było stwierdzić na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżących. Mając powyższe na uwadze – działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.