II SA/Gl 672/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. T.-P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. nr [...], 2) umarza postępowanie administracyjne, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na skutek interwencji Prezydenta Miasta T. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wszczął postępowanie a sprawie namiotu zlokalizowanego w T. przy ul. [...] na działce ewidencyjnej nr 1. Właścicielami nieruchomości są T. i B. S., zaś "inwestorem" M. T.-P. zam. przy ul. [...] w T. (nazywana w dalszej części uzasadnienia również "skarżącą"). Przedmiotowy namiot został ustawiony w tzw. ogródku [...] przy lokalu gastronomicznym prowadzonym przez skarżącą. Dnia [...] r. zostały przeprowadzone oględziny spornego obiektu. W ich trakcie M. T.-P. przedstawiła mapę podpisaną przez koordynatora Komisji ds. Estetyki Przestrzeni Miejskiej UM, jako dowód legalności lokalizacji namiotu. Sam obiekt o wymiarach 5x5 m stanowi konstrukcję metalową przykrytą powłoką z tworzywa sztucznego. Ustawienie namiotu nie zostało poprzedzone ani zgłoszeniem zamiaru budowy ani uzyskaniem pozwolenia na budowę. Reprezentująca M. T.-P. radca prawna A. D. pismem z dnia 30 września 2014 r. wyjaśniła, że w stosunku do obiektu dokonano zgłoszenia do Komisji Estetyki Przestrzeni Miejskiej. Ta ostatnia stanowi zaś komórkę organizacyjną Wydziału Architektury Urzędu Miasta w T. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał M. T.-P., jako inwestorowi, rozbiórkę namiotu. W ocenie organu nadzoru budowlanego stanowi on obiekt budowlany – budowlę. Jego wzniesienie, jako tymczasowego obiektu budowlanego wymagało dokonania zgłoszenia, co w sprawie nie miało miejsca. Prowadząc dalej swe rozumowanie organ uznał, iż skoro namiot stał w "ogródku [...]" dłużej niż 120 dni, to jego ustawienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Organ nie dostrzegł wreszcie możliwości legalizacji spornego obiektu, ze względu na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O powyższej decyzji odwołała się M. T.-P. reprezentowana przez profesjonalną pełnomocniczkę. Zarzuciła organowi I instancji: - błędną kwalifikację obiektu (iż stanowi on budowlę), - brak ustalenia zakresu pojęcia "przekrycie namiotowe". Po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu II instancji zarówno przeprowadzone przez PINB w T. postępowanie, jak i dokonane w jego trakcie ustalenia są zgodne z prawem. W związku z powyższym wydanie nakazu rozbiórki jest zasadne. Skargę na tę decyzję złożyła M. T.-P. reprezentowana przez profesjonalną pełnomocniczkę. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego: - naruszenie art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak powiadomienia skarżącej o zebranym materiale dowodowym przed wydaniem rozstrzygnięcia, - naruszenie art. 28, 29 ust.1 pkt 12 i art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż sporna konstrukcja jest obiektem budowlanym wzniesionym bez wymaganego zgłoszenia i podlega nakazowi rozbiórki, - nieuwzględnienie, że realizacja obiektu została zgłoszona do Komisji Estetyki Przestrzeni Miejskiej, - nieuwzględnienie, że obiekt nie jest trwale związany z gruntem - nieuwzględnienie, że właścicielem namiotu jest "A" Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie składu orzekającego kluczowe dla rozstrzyganej sprawy jest ustalenie, czy sporny namiot może zostać uznany za obiekt budowlany podlegający reżymowi przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Organy administracji stwierdziły bowiem, że namiot o wymiarach 5x5 metrów stanowi tymczasowy obiekt budowlany. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć "budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych". Budowla została określona jako (art. 3 pkt 3 ustawy) "każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolnostojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową". Tymczasowym obiektem budowlanym jest wreszcie (art. 3 pkt 5 ustawy) "obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe". Pojęcie "obiektu budowlanego" (w tym tymczasowego) budziło i budzi spore wątpliwości zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych. Stosunkowo łatwo jest dokonać oceny prawnej w przypadku obiektów wymienionych w definicjach budynku, budowli, obiektu małej architektury, czy też tymczasowego obiektu budowlanego. Problemy pojawiają się w odniesieniu do konstrukcji niewymienionych w definicjach poszczególnych kategorii obiektów budowlanych. Przyjmuje się, iż decydującym kryterium oceny jest cel ich posadowienia, pełniona funkcja a wreszcie, zwłaszcza w odniesieniu do tymczasowych obiektów budowlanych, czas funkcjonowania. Warto w tym zakresie przytoczyć tezę wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 września 2014 r. (sygn. II SA/Rz 560/14 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie skład orzekający uznał, że "pod pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego, polski ustawodawca nakazuje rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. O możliwości zakwalifikowania danego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego decyduje przede wszystkim cel, w jakim ów obiekt został umieszczony na danej działce oraz okres czasu funkcjonowania na niej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 26 marca 2014 r. (sygn. II SA/Ke 119/14) odnosząc się do pojęcia budowli uznał zaś, że "wyliczenie zawarte w art. 3 pkt 3 p.b. nie jest kompletne i nie stanowi zamkniętego katalogu, ale ma ułatwić kwalifikację określonego obiektu do kategorii budowli w sytuacji, gdy obiekt posiada cechy tożsame lub znacznie zbliżone do jednego z wymienionych w tym przepisie oraz gdy stanowi całość techniczno-użytkową". Skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje, iż stosowanie wymienionych wyżej reguł wykładni pojęcia "obiekt budowlany" nie może jednak następować w oderwaniu od celu regulacji ustawy Prawo budowlane. Normuje ona (art. 1 ustawy) "działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych". Tak rozumiane obiekty należy (art. 5 ust. 1 ustawy) "projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: 1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: a) bezpieczeństwa konstrukcji, b) bezpieczeństwa pożarowego, c) bezpieczeństwa użytkowania, d) odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, e) ochrony przed hałasem i drganiami, f) odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii; 2) warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie: a) zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, b) usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów; 2a) możliwość dostępu do usług telekomunikacyjnych, w szczególności w zakresie szerokopasmowego dostępu do Internetu; 3) możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego; 4) niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich; 5) warunki bezpieczeństwa i higieny pracy; 6) ochronę ludności, zgodnie z wymaganiami obrony cywilnej; 7) ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską; 8) odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej; 9) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej; 10) warunki bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż uznanie namiotu za "obiekt budowlany" jest poważną nadinterpretację obowiązujących przepisów. Wszak namiot to konstrukcja przeznaczona do wielokrotnego składania i rozkładania przy pomocy przygotowanych przez producenta gotowych elementów. Jego montaż i demontaż (trwający kilkanaście – kilkadziesiąt minut) nie może w żadnym przypadku uznany za roboty budowlane, czy też budowę. Przeniesienie lekkiej konstrukcji aluminiowej przykrytej płachtą z tworzywa sztucznego na inne miejsce trwać może kilka minut. Nie jest on wreszcie projektowany zgodnie z wymaganiami prawa budowlanego, gdyż obiektem budowlanym nie jest. Przyjęcie wykładni organów administracji dotyczącej pojęcia obiektu budowlanego może prowadzić do absurdalnych wniosków. Jeśli bowiem namiot uznany za tymczasowy obiekt budowlany jest ustawiany na okres powyżej 120 dni, to traci swój walor "tymczasowości". Zatem jego rozłożenie (co jak wyżej wspomniano może trwać kilkanaście minut) będzie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (zatwierdzenia projektu budowlanego) zaś inwestor będzie musiał zatrudnić kierownika budowy (lub kierownika robót) i umieścić odpowiednią tablicę informacyjną. W ocenie składu orzekającego taka wykładnia jest niedopuszczalna. Sąd wskazuje organom administracji, iż na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz.443). doszło do zmiany definicji obiektu budowlanego. Obecnie jest nim "budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych". Zmiana powyższa nie dotyczy co prawda rozstrzyganej sprawy, jednakże wskazuje na stanowisko prawodawcy w przedmiocie pojęcia "obiektu budowlanego". Należy zatem uznać, iż będący przedmiotem postępowania namiot nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zaś jego ustawienie nie wymaga dokonania zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Bezzasadne było w konsekwencji nakazanie jego rozbiórki. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt p.p.s.a.: "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie [...] uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie w świetle art. 145 § 3 p.p.s.a. "w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie". Zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm.) "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". W rozstrzyganej sprawie, dotyczącej nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, bezsprzecznie zasadne jest umorzenie postępowania, gdyż konstrukcja, co do której orzeczono nakaz, nie może zostać zakwalifikowana jako obiekt budowlany. Zaistniała zatem w sprawie przesłanka umorzenia postępowania administracyjnego przez Sąd. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 i 209 P.p.s.a.