II SA/Bk 782/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekr. sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu 10 lipca 2013 r. M. F. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką A. F. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Powodem odmowy przyznania świadczenie było to, że wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego i jest objęty ubezpieczeniem w KRUS. W związku z tym nie mógł zrezygnować z zatrudnienia w celu otrzymania świadczenia. M. F. nie zgodził się z tą decyzją i złożył odwołanie. Podał, że opiekuje się niepełnosprawną córką. Jej matka również choruje i nie jest w stanie zająć się córką. Posiada tylko 2 ha ziemi, której nie uprawia, utrzymuje rodzinę tylko z renty i zasiłku rodzinnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] A. F. została zaliczona do osób niepełnosprawnych. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się do 30 września 2014 r. z zaznaczeniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, niepełnosprawność istnieje od urodzenia czyli od 26 października 2011 r. W okresie od 1 sierpnia 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. M. F. pobierał świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną córką na podstawie decyzji z dnia [...] października 2012 r. [...] (decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdzono wygaśniecie tej decyzji z dniem 1 lipca 2013 r.). Organ odwoławczy podniósł, że fakt sprawowania opieki przez M. F. nad niepełnosprawną córką A. F. samo przez się nie upoważnia go do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Na przeszkodzie w przyznaniu wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego stoi prowadzenie przez niego gospodarstwa rolnego i podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w KRUS. Posiada on gospodarstw rolne o powierzchni 2,9124 ha. Poza gospodarstwem nigdzie nie pracował. SKO wywiodło, że z akt sprawy wynika iż wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia w celu otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego lecz otrzymywał je z uwagi na fakt, iż przed podjęciem przez NSA uchwały w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszczało możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnemu rolnikowi. W uchwale tej NSA wskazał, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Według treści ww. uchwały, rolnik posiada źródło dochodu, a zatem nie jest zmuszony do rezygnacji z zatrudnienia, gdyż prowadzenie gospodarstwa rolnego jest jego działalnością zawodową. Rolnik znajduje się w innej sytuacji socjalnej i ekonomicznej, aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, zlecenia, o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. W związku z powyższym, w przypadku rolnika, świadczenie pielęgnacyjne nie stanowi rekompensaty za utratę źródła utrzymania. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył M. F. i podał, że sprawuje opiekę nad chorą od urodzenia córką oraz żoną. Żona nie jest w stanie opiekować się córką ponieważ ma padaczkę i inne schorzenia. On nigdzie nie pracuje ma tylko 2 ha ziemi, której nie uprawia. Nie może podjąć żadnej pracy ponieważ musi się opiekować chorą córką i żoną. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 ze zm., dalej jako ustawa). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca precyzuje przy tym w art. 3 pkt 22 ustawy, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Należy przy tym od razu zaznaczyć, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy obejmuje jedynie: wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pieniężnego z dnia 10 lipca 2013 r., zaświadczenie z KRUS z którego wynika, że skarżący podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, kserokopię dowodu osobistego i 3 oświadczenia skarżącego złożone dla celów ustalenia obowiązku ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenia zdrowotnego oraz oświadczenie w którym skarżący podał, że posiada zimie i ją obrabia. Brak jest wywiadu środowiskowego (w aktach sprawy znajduje się wywiad środowiskowy z dnia [...] października 2012 r. przeprowadzony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2012 r.). Znajdujące się w aktach sprawy orzeczenie o niepełnosprawności również zostało złożone na etapie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2012 r. Na etapie postępowania odwoławczego uzupełniono materiał dowodowy o 2 decyzje w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego – podatku od nieruchomości z dnia [...] lutego 2013 r. Jedna dotyczy skarżącego i wynika z niej, że jest on właścicielem 2,9124 ha przeliczeniowych, druga dotyczy żony skarżącego i wynika z niej, że jest ona właścicielem 0,2230 ha przeliczeniowych. Na podstawie powyższego materiału dowodowego organy administracji publicznej uznały, że skarżący posiada status rolnika. Organ odwoławczy powołał się na uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, pub. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov, zgodnie z którą prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy. Tym samym skarżący, jako osoba będąca rolnikiem, nie mógł otrzymać przedmiotowego świadczenia. Z taką argumentacją nie można się jednak zgodzić. Na początku należy podkreślić, że Sąd nie kwestionuje trafności powołanej uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12. Trafnie bowiem zauważył w cytowanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny, że świadczenie pielęgnacyjne pełni rolę rekompensaty finansowej za niepodjęcie lub rezygnację z własnej woli z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego nie powinny z niego korzystać osoby, które wprawdzie nie wykonują pracy, lecz mimo to osiągają dochody z innych źródeł. Jednocześnie, zdefiniowanie w art. 3 pkt 22 ustawy wyrażenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wyklucza rozszerzającą interpretację tego pojęcia. Tym samym pominięcie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub działalności rolniczej w katalogu form aktywności gospodarczej wymienionych w tym przepisie oznacza, że takie zajęcia nie mogą być traktowane jako zatrudnienie lub inna praca zarobkowa na gruncie rozważanej ustawy. W konsekwencji więc rolnik nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne; zwłaszcza, że w odróżnieniu od pracownika nie jest on poddany wymogom w zakresie czasu i organizacji pracy, a zatem może elastycznie zarządzać własnym czasem, także w zakresie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Niemniej, materiał dowodowy zgromadzony w rozpatrywanej sprawie nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że powołana uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12 znajduje odniesienie do sprawy niniejszej. Cytowana uchwała zapadła bowiem w odniesieniu do osoby, która legitymowała się statusem rolnika podczas, gdy w niniejszej sprawie zakwalifikowanie skarżącego jako rolnika było przedwczesne. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wyjaśnia znaczenia słowa "rolnik". Jak wskazano w cytowanej uchwale, pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50 poz. 291 ze zm.), zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Jak wynika ponadto z art. 3 pkt 6 ustawy o świadczenia rodzinnych, wyrażenie "gospodarstwo rolne" powinno być rozumiane zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. nr 136 poz. 969 ze zm.), wedle którego za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów o sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy uznać, że przypisanie skarżącemu statusu rolnika okazało się przedwczesne. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych pozwala bowiem jedynie stwierdzić, że jest on właścicielem gospodarstwa rolnego. Organy administracji publicznej nie przedstawiły natomiast jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że skarżący prowadzi je osobiście i na własny rachunek w ramach działalności rolniczej w tym gospodarstwie. Wykazanie takiego faktu było tymczasem niezbędne do zakwalifikowania skarżącego jako rolnika w myśl art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Nie ulega przy tym wątpliwości, że na prowadzenie gospodarstwa rolnego mogą składać się różne czynności, lecz nie zwalnia to organów administracji publicznej od uzasadnienia w tym zakresie swojego stanowiska. Tym bardziej, że skarżący w odwołaniu podnosił, że nie uprawia gospodarstwa, ponieważ opiekuje się chorą córką i chorą żoną. Także w skardze wywiódł, że sprawowana opieka uniemożliwia mu podjęcie pracy. Nie prowadzi gospodarstwa rolnego, utrzymuje się z renty żony i rodzinnego. Trzeba przy tym zauważyć, że pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się z objęciem ubezpieczeniem społecznym. Zgodnie z art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205 poz. 1585 ze zm.), za osobę pobierającą m.in. świadczenie pielęgnacyjne wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od podstawy odpowiadającej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przez okres niezbędny do uzyskania 25-letniego okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego). Powołany przepis zdaje się zatem prima facie wykluczać przypadek, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne korzysta już z ubezpieczenia społecznego na podstawie innego tytułu prawnego. Konkluzja ta nie jest jednak trafna, gdyż wedle art. 6 ust. 2b cytowanej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ono obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów. Tym samym fakt, że skarżący podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, nie przekreśla jeszcze możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia. Okoliczność ta jest zatem niewystarczająca do negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto należy zauważyć, że uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12 została podjęta w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Zmiany do ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzone przepisami ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), które weszły w życie od 1 stycznia 2013 r. dotyczą również brzmienia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przepisie tym pominięto m.in., jako przesłankę negatywną "podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z innych tytułów". Może to świadczyć o tym, że ta przesłanka nie jest istotna dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym osobie będącej właścicielem gospodarstwa rolnego. Z uwagi na zmianę stanu prawnego od 1 stycznia 2013 r., organ II instancji nie powinien, niejako automatycznie, powoływać się na treść uchwały NSA – I OPS 5/12, która niekoniecznie znajduje zastosowanie w nowym stanie prawnym. Sąd podziela, w tym względzie stanowisko WSA w Poznaniu, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1198/13, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Nie ulega zatem wątpliwości, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy okazał się niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Takie działanie organów administracji publicznej stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej powinny ustalić, czy skarżący faktycznie posiada status rolnika w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w razie uzyskania w tej mierze odpowiedzi negatywnej organy administracji publicznej powinny zbadać, czy skarżący nie podjął lub zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawnym synem. Należy przeprowadzić wywiad środowiskowy, który został pominięty w niniejszej sprawie przez organ I instancji.