VII SA/Wa 183/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Magdalena Bąba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. nakazał Dyrektorowi Zarządu Gospodarki Wodnej w W. usunięcie nieprawidłowości z zakresu utrzymania obiektu budowlanego poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: 1) odtworzenie (w miejscach całkowitego jej zniszczenia) oraz naprawę (w miejscach jej uszkodzenia) drewnianej ścianki szczelnej zlokalizowanej powyżej korony jazu od strony wody górnej (WG), 2) dokonanie naprawy korpusu jazu na długości 40 m oraz wysokości 5 m, 3) odtworzenie (w miejscach całkowitego jej zniszczenia) oraz naprawę (w miejscach jej uszkodzenia) istniejącej drewnianej palisady od wody dolnej, na całej szerokości jazu, 4) odtworzenie ubezpieczenia dna rzeki poniżej jazu materacami faszynowo-kamiennymi o grubości min. 1 m i długości min. 5 m z narzutem kamiennym o grubości min. 07 m, 5) dokonanie naprawy ubezpieczeń skarp (zabudowanie wyrw brzegowych) brzegu lewego i prawego poniżej jazu (od WD) poprzez ułożenie na geowłóknie licowanych ciosów kamiennych o średnicy 05-0,8 m klinowanych kamieniem o średnicy 0,2-0,4 m pasem szerokości 4,0-5,0 i długości około 70 m w terminie do 30 czerwca 2016 r. Organ wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu jazu stałego zlokalizowanego na rzece [...] w km [...] w miejscowości Ż. gmina Z. zostało wszczęte z urzędu. Organ przeprowadził kontrolę utrzymania i użytkowania obiektu [...] września 2013 r. Kontrola wykazała, że obiekt jazu wybudowano w XIX wieku, jako konstrukcję kaszycową. Jest to konstrukcja jednoprzęsłowa o długości przęsła 40 m i szerokości korony 5 m. Rzędna korony przelewu jazu wynosi 214,50 m NN, rzędna piętrzenia 214,93 m NN. Od wody górnej zabito drewnianą ścianką szczelną. Powyżej jazu zlokalizowany jest kanał derywacyjny doprowadzający wodę do małej elektrowni wodnej będącej własnością A. T., który dysponował decyzją Starosty S. z [...] listopada 1999 r. znak [...] udzielającą mu pozwolenia wodnoprawnego na zwrotny pobór wody powierzchniowej z rzeki [...] w km [...] dla potrzeb MEW oraz piętrzenie wody w km [...] istniejącym jazem stałym o rzędnej korony 214,50 m NN. Decyzję wydano na czas określony tj. na szczególne korzystanie z wód do dnia [...] grudnia 2010 r.. Pozwolenie wodnoprawne wygasło i jakiekolwiek działania na jazie, poza robotami zapewniającymi bezpieczne przepuszczenie wód i stabilność budowli jest nieuprawnione. Zgodnie z art. 122, w związku z art. 9 ust. 1 pkt 19 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 37 ustawy Prawo wodne, pobór i piętrzenie wód, jak również wykonywanie (przebudowa) urządzeń wodnych, wymaga w rozpatrywanym przypadku uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego. W dniu kontroli stany wody w [...] układały się na poziomie średnim. Podczas kontroli stwierdzono, że korpus jazu, niecka wypadowa i ubezpieczenie brzegów poniżej budowli są całkowicie zniszczone, są w stanie uniemożliwiającym dalszą jego eksploatację. Konstrukcja korpusu jazu w 2010 r. została zabezpieczona przed utratą stateczności kaskadą z gabionów o szerokości 1,5 m (kosze siatkowo- kamienne) na całej długości korony tj. 40 m. Zabezpieczenie to wykonano systemem gospodarczym, bez jakiegokolwiek uzgodnienia z zarządcą rzeki tj. Dyrektorem RZGW w W. W korycie rzeki zalega rumosz i gruz budowlany. Nieodpowiedni, stan techniczny obiektu potwierdzają również zapisy protokołów z kontroli rocznych obiektu (ostatnia z [...] sierpnia 2013 roku) przeprowadzonych przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Osoba dokonująca ostatniej kontroli stwierdziła stan katastrofalny obiektu i wskazała, że jaz wymaga niezwłocznej przebudowy, bądź budowy w nowym miejscu. Jego obecny stan techniczny nie pozwala na dalszą eksploatację, gdyż każde większe wezbranie doprowadzić może do rozmycia (likwidacji), co uniemożliwi w konsekwencji nie tylko pracę elektrowni, ale doprowadzić może też do zmian środowiskowych, związanych z długotrwałym obniżeniem zwierciadła wody gruntowej. Mogłoby to mieć fatalne skutki dla terenów przyległych do rzeki powyżej jazu. Grunty pokryte lasami i łąkami mogą przekształcić się w nieużytki. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych i czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego przedmiotowego obiektu, oraz celem zapobieżenia zagrożenia życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, z określeniem terminu wykonania tego obowiązku. A. T. właściciel jazu stwierdził, że piętrzenie wody przedmiotowym jazem trwa od ponad 150 lat i w związku ż powyższym ma. wpływ na ukształtowanie się poziomu wód gruntowych, a tym samym na środowisko. Zarządca rzeki tj. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. stwierdził, że hydrowęzeł A. T. znajduje się w zasięgu obszaru [...], a sprawujący nadzór nad obszarem (RDOŚ w O. i W K.) ustanowili "plan zadań ochronnych", który został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] lutego 2013 roku, poz. [...]. Część przedmiotów ochrony w tym obszarze siedliska jest ściśle, zależna od wód. Stosunki wodne w terenie przyległym do wód. ze względu na charakter i układ sieci hydrograficznej spowodowały wykształcenie siedlisk, które obecnie podlegają ochronie. Po stwierdzeniu, że utrzymanie jazu w należytym stanie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, organ decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] nakazał A. T. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, jednak decyzja ta została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., który wskazał, że pierwszeństwo przed przepisami Prawa budowlanego powinny mieć przepisy Prawa wodnego. Rozpoznając sprawę ponownie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z treścią załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną, rzeka [...] poniżej km [...] zalicza się do wód publicznych. Zgodnie z art. 14 ust. 1 Prawa wodnego grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. Prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa w ciekach naturalnych, od źródeł do ujścia, o średnim przepływie z wielolecia równym lub wyższym od 2,0 m3/s w przekroju ujściowym, wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, Na podstawie art. 92 ust. 4 Prawa wodnego dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej realizuje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zadania związane z utrzymywaniem śródlądowych wód powierzchniowych oraz urządzeń wodnych. Zgodnie z art. 22 Prawa wodnego trzymywanie publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz morskich wód wewnętrznych polega także na zachowaniu stanu dna lub brzegów oraz na remoncie lub konserwacji istniejących budowli regulacyjnych. Art. 22 ust. 1b pkt 7 Prawa wodnego stanowi, że utrzymywanie wód jest realizowane przez remont lub konserwację stanowiących własność właściciela wody: a) budowli regulacyjnych oraz ubezpieczeń w obrębie tych budowli, b) urządzeń wodnych. Przedmiotowy jaz stanowi urządzenie wodne w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a) Prawa wodnego, usytuowane na gruntach pokrytych płynącymi wodami powierzchniowymi, stanowiącymi własność publiczną, na terenie działki nr 1659, stanowiącej własność Skarbu Państwa a pozostającej w Zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Jak wynika z ustaleń organu, po wygaśnięciu z dniem [...] grudnia 2010r. pozwolenia wodnoprawnego udzielonego A. T. decyzją Starosty S. z [...] listopada 1999 r. na korzystanie z jazu w wymienionym w decyzji zakresie, do dnia orzekania przez tut. organ nie zostało wydane A. T. nowe pozwolenie wodnoprawne. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że adresatem decyzji z art. 66 Prawa budowlanego może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r. Nr 16 poz. 149), do wód publicznych zaliczono rzekę [...] - poniżej km [...] - poz. 1681 załącznika Nr 1 do w/w rozporządzenia. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, tekst jednolity ze zm.) dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie określonym w ustawie. Prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa w ciekach naturalnych, od źródeł do ujścia, o średnim przepływie z wielolecia równym lub wyższym od 2,0 m3/s w przekroju ujściowym, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. b ww. ustawy, wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód (art. 14 ust. 1 ww. ustawy). Jeżeli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca lub wody morza terytorialnego albo morskie wody wewnętrzne zajmą trwale, w sposób naturalny, grunt niestanowiący własności właściciela wody, grunt ten staje się własnością właściciela wody - art. 17 ust. 1 tejże ustawy. Art. 92 ust. 4 ww. ustawy stanowi, że, w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, związanym z gospodarką wodną, dyrektor regionalnego zarządu realizuje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu zadania związane z utrzymywaniem śródlądowych wód powierzchniowych lub urządzeń wodnych oraz pełni funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym. Przez pojęcie "urządzenie wodne" rozumie się urządzenie służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Przedmiotowe urządzenie wodne, definiowane w art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a ustawy Prawo wodne - jaz stały o konstrukcji kaszycowej, zlokalizowany na rzece [...] w km [...], w miejscowości Ż., Gmina Z. - usytuowane jest na gruntach pokrytych płynącymi wodami powierzchniowymi, stanowiącymi własność publiczną. Urządzenie to usytuowane jest na działce ewid. [...]. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr ew. [...], obręb [...], jednostka ew. [...], Gm. Z., powiat s., województwo [...], stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Jaz stały o konstrukcji kaszycowej, zlokalizowany na rzece [...] w km [...], w miejscowości Ż., jest budowlą kształtującą stosunki wodne doliny rzeki [...] oraz był urządzeniem wodnym piętrzącym wody na potrzeby elektrowni wodnej A. T. Organ zaznaczył, że z akt nie wynika, że przedmiotowy jaz został zakupiony przez rodzinę T. i był własnością A. T. oraz, aby w obrocie prawnym funkcjonowało pozwolenie wodnoprawne określające podział obowiązków i kosztów utrzymania przedmiotowego jazu. Pozwolenie wodnoprawne A. T. udzielone decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. przez Starostę S. wygasło z dniem [...] grudnia 2010 r. Z tego względu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że egzekwowanie obowiązków nałożonych w indywidualnym rozstrzygnięciu administracyjnym po upływie okresu na jaki zostało wydanie nie może mieć miejsca. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Skarżący zarzucał: 1. naruszenie art. 6 , art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie okoliczności sprawy i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w związku z czym decyzja nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., 2. naruszenie art .61 oraz art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz.U.2013. 1409 j. t. ze zm.) polegające na niewłaściwej wykładni przez przyjęcie, że adresatem obowiązków określonych w art. 66 tej ustawy może być podmiot nie będący ani właścicielem ani zarządcą obiektu budowlanego (urządzenia wodnego), 3. naruszenie art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 20012 r. 145 j. t. ze zm.) w zw. z art.47 i 48 k.c. przez błędną wykładnię przez przyjęcie iż przedmiotowy jaz jest częścią składową gruntu pokrytego wodą powierzchniową jaką stanowi rzeka, 4. naruszenie art. 21 ust.1 oraz art. 22 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że obowiązek utrzymania wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa dotyczy również urządzenia wodnego jazu nie będącego jego własnością. W ocenie skarżącego bez podstawy prawnej prawa właścicielskie do wody płynącej-rzeki [...] rozciągnięto na urządzenie wodne – jaz stanowiący własność A. T., który wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w S. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie i pobór wód rzeki Mała Panew dla potrzeb małej elektrowni wodnej. Skarżący zaznaczył, że w ewidencji urządzeń wodnych stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. przedmiotowy jaz nie występuje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] z dnia [...] września 2014 r. nakazującą Dyrektorowi Zarządu Gospodarki Wodnej w W. usunięcie nieprawidłowości z zakresu utrzymania jazu stałego na rzece [...] poprzez wykonanie wyszczególnionych robót budowlanych w terminie do [...] czerwca 2016 r. Podstawą prawną wydanej decyzji jest przepis art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), który stanowi, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 jest wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 16 stycznia 2009 r. w sprawi II OSK 1874/07, iż własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych bowiem przepisy Prawa wodnego nie stoją na przeszkodzie, aby kto inny był właścicielem wody, a kto inny właścicielem urządzeń wodnych. Organ adresatem decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny uczynił Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Organ wskazał, że zgodnie z art. 22 Prawa wodnego utrzymanie wód publicznych (a rzeka [...] do takich wód się zalicza) jest realizowane przez remont lub konserwację urządzeń stanowiących własność właściciela wody w tym urządzeń wodnych. Konserwacją i remontem przedmiotowego jazu, który stanowi urządzenie wodne w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a Prawa wodnego z uwagi na jego usytuowanie na gruntach pokrytych wodami powierzchniowymi stanowiącymi własność publiczną na terenie działki nr [...] stanowiącymi własność Skarbu Państwa winien więc być obciążony w ocenie organu zarządca, w tym przypadku Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej w W. W ocenie Sądu należy mieć na uwadze, że decyzja w sprawie została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jednak dotyczy urządzeń wodnych będących przedmiotem regulacji przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności Prawa wodnego, zaś w odniesieniu do urządzeń wodnych, stosownie do art. 62 ust. 2 Prawa wodnego przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy Prawo budowlane. Powyższe regulacje wyznaczają wzajemne relacje pomiędzy tymi dwiema ustawami co należy rozumieć, że w stosunku do urządzeń wodnych zdefiniowanych w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego stosuje się łącznie przepisy ustawy Prawo wodne i Prawo budowlane. Zgodnie z art. 64 ust. 1 i ust. 2 lit. a Prawa wodnego w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, a więc eksploatacji, konserwacji i remontach w celu zachowania ich funkcji uczestniczy ten kto odnosi z nich korzyści. Powyższych okoliczności i uwarunkowań prawnych przy wydawaniu decyzji nakładającej obowiązki na Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w W. organy nie wzięły pod uwagę. Z tego względu nienależyte wyjaśnienie sprawy czyni zasadnym uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien wyjaśnić czy A. T. jest właścicielem przedmiotowego jazu i czy posiada pozwolenie wodnoprawne. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że posiadane przez A. T. pozwolenie wodnoprawne wygasło, jednak wystąpił on w dniu [...] października 2011 r. do Starostwa Powiatowego w S. o pozwolenie wodnoprawne na piętrzenie i pobór wód rzeki [...] dla potrzeb małej elektrowni wodnej. Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na naruszenie przez organy art. 7, 77, 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.