IV SAB/Wr 179/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie sędzia NSA Julia Szczygielska, sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. Ż. na bezczynność Wojskowego Koła Łowieckiego "[...]" we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wojskowe Koło Łowieckie "[...]" we W. do rozpoznania wniosku strony skarżącej P. Ż. z dnia 16 stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku z uzasadnieniem wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność Wojskowego Koła Łowieckie "[...]" we W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojskowego Koła Łowieckiego "[...]" we W. na rzecz strony skarżącej P. Ż. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Pismem z dnia 16 stycznia 2015 r. P. Ż. (dalej: skarżący) zwrócił się do Wojskowego Koła Łowieckiego "[...]" we W. (dalej: organ zobowiązany) z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii następujących dokumentów: 1. pisemnej informacji na temat zastosowanego wobec mnie środka dyscyplinującego udzielonej i przesłanej zarządowi Koła przez kol. [...], 2. protokołu z odbytego polowania zbiorowego z dnia 10 stycznia 2015 r wraz z uwagami dotyczącymi jego przebiegu, uchwały zarządu Koła w sprawie zasadności zastosowania przez prowadzącego polowanie łowczego koła kol. [...] wobec skarżącego środka dyscyplinującego w postaci wykluczenia z całości polowania zbiorowego organizowanego przez zarząd Koła w dniu 10 stycznia 2015r w obw. nr [...], 3. protokołu posiedzenia zarządu Koła na którym rozpatrywana będzie powyżej opisana tematyka. Pismem z dnia 16 lutego 2015 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność zobowiązanego organu. Pismem z dnia 30 marca 2015 r. skarżący złożył wniosek do WSA we Wrocławiu o wymierzenie grzywny organowi za nie przekazanie skargi wraz odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2015 r. (sygn.. akt IV SO/Wr 12/15) WSA we Wrocławiu wymierzył organowi zobowiązanemu grzywnę w kwocie 250 zł oraz zasądził od organu kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 23 lipca 2015 r. skarżący wniósł kolejny wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nie przekazanie Sądowi w terminie skargi. W dniu 3 sierpnia 2015 r. organ zobowiązany przesłał do tutejszego Sądu oryginał skargi wraz z odpowiedzią na skargę w której podniósł, że z uwagi na wrażliwy charakter żądanej przez skarżącego informacji nie mógł jej udzielić. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4a. W sprawie ze skargi P.Ż. przedmiot sporu sprowadza się w gruncie rzeczy do pytania: czy żądane przez skarżącego dokumenty obejmujące pisemną informację na temat zastosowanego wobec niego środka dyscyplinującego udzielonej i przesłanej zarządowi Koła przez kol. [...], protokół z odbytego polowania zbiorowego z dnia 10 stycznia 2015 r wraz z uwagami dotyczącymi jego przebiegu, uchwały zarządu Koła w sprawie zasadności zastosowania przez prowadzącego polowanie łowczego koła D. Z. wobec skarżącego środka dyscyplinującego w postaci wykluczenia z całości polowania zbiorowego organizowanego przez zarząd Koła w dniu 10 stycznia 2015r w obw. nr [...], protokół z posiedzenia zarządu Koła na którym rozpatrywana będzie powyżej opisana tematyka stanowią informacje publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p."; Dz.U. z 2014 r., poz. 782 - t.j.)? Wyłaniającą się kwestią proceduralną jest natomiast zagadnienie, czy Wojskowe Koło Łowieckie "[...]" we W. mogło nie odpowiedzieć na taki wniosek zasłaniając się względami wrażliwości danych osobowych którego te informacje dotyczą. Jako punkt wyjścia do rozważań przypomnieć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat przyjmowana jest szeroka definicja informacji publicznej. Oparta jest ona na założeniu, że zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP ustawa miała określać jedynie tryb udostępniania informacji, natomiast jej zakres przedmiotowy i podmiotowy wynika z samej Konstytucji. Stąd pojęcia informacji publicznej nie można rozpatrywać wyłącznie na tle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. bez uwzględniania treści art. 61 Konstytucji RP. Zastosowanie wykładni językowej mogłaby bowiem wówczas prowadzić do zawężającego rozumienia tego terminu i traktowania jako informacji publicznej jedynie takiej wiadomości, która odnosiłaby się wyłącznie do spraw zbiorowości, nie obejmowałaby natomiast spraw indywidualnych kończących się – co do zasady – wydaniem decyzji administracyjnej. Takie określenie byłoby zbyt wąskie, prowadziłoby zarówno do pewnej niespójności przepisów u.d.i.p. (w kontekście wyliczenia z art. 6 i wyłączeń z art. 5), jak i nie uwzględniałoby art. 61 Konstytucji, który gwarantuje każdemu dostęp do informacji o działalności podmiotów publicznych bez względu na to, kogo ta działalność dotyczy. Za szerokim rozumieniem pojęcia informacji publicznej przemawia nie tylko wykładnia prokonstytucyjna, ale i prowspólnotowa. Odnosząc się (pomocniczo, na zasadzie analogii) do standardów europejskich zauważyć trzeba, że rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. Urz. WE L z 2001 r. Nr 145 s. 43 ze zm.) reguluje dostęp nie tylko do dokumentów sporządzanych przez dane instytucje i przez nie otrzymywanych. Z kolei na tle dyrektywy 2003/98 WE Rady i Parlamentu Europejskiego z 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. L z 2003 r. Nr 345, poz. 90 ze zm.) pojęcie dokumentu traktowane jest szeroko. Obejmuje bowiem wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji - niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, wizualnej lub audiowizualnej). Wypracowana w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroka definicja informacji publicznej odpowiada wyznaczonym w ten sposób standardom transparentności działań organów publicznych. Nawiązując do treści art. 61 Konstytucji RP sądy administracyjne definiują informację publiczną, jako każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Przyjmują, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Informację taką stanowi więc zarówno treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy administracji publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakich spraw dotyczą, jak i wiadomości niewytworzone przez te podmioty, lecz odnoszące się do nich. Dla traktowania informacji jako publicznej decydujące znaczenie ma zatem nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została uzyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych. Przy takim szerokim ujmowaniu informacji publicznych nie można ich sprowadzać tylko do dokumentów urzędowych. Nie ma również znaczenia z tego punktu widzenia charakter dokumentu znajdującego się w aktach postępowania, podlega on – co do zasady – udostępnieniu niezależnie od tego, czy będzie urzędowy, czy prywatny. Różnica pomiędzy dokumentem urzędowym a prywatnym w kontekście dostępu do informacji publicznej sprowadzać się będzie do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem – z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. – do treści i postaci dokumentu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.), podczas, gdy w przypadku dokumentu prywatnego dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do treści. Adresat wniosku nie jest więc bezwzględnie zobowiązany do umożliwienia zapoznania się przez wnioskującego z formą informacji. Udostępnienie dokumentu prywatnego wymaga bowiem większej dbałości o zapewnienie właściwej ochrony danych osobowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r., I OSK 281/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że przedstawiony, szeroki sposób rozumienia informacji publicznej nie narusza prywatności osób trzecich, gdyż zakwalifikowanie informacji jako publicznej nie oznacza automatycznie jej udostępnienia. Nakłada natomiast na organ określone obowiązki wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, między innymi zachowania odpowiedniej formy działania, a w przypadku odmowy udostępnienia informacji – wydania decyzji administracyjnej, zawierającej wskazanie podstawy prawnej, uzasadnienie prawne i faktyczne. Na złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ powinien zareagować w sposób przewidziany prawem. Podstawowym sposobem reakcji jest udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem, na co wskazuje wprost art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W świetle ustawy dopuszcza jednak również inne rozwiązania. Jeżeli organ stwierdzi, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej wówczas informuje o tym wnioskodawcę pismem. Wynika to z faktu, że w takim przypadku ustawa nie ma zastosowania do tego rodzaju informacji. Jeżeli natomiast żądana informacja ma charakter publiczny, ale zaistnieje konieczność odmowy jej udostępnienia żądanej informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic prawnie chronionych, prywatności osoby fizycznej, bądź tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), to jej odmowa nastąpić powinna w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Może również okazać się, że udostępnienie informacji zgodnie z żądaniem wymaga przetworzenia szeregu pozostających w dyspozycji organu informacji prostych. Wówczas organ zobowiązany jest wykazać na czym konkretnie polegać ma przetworzenie i wezwać wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie przez niego tak przygotowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, następnie zaś zbadać, czy została spełniona powyższa przesłanka warunkująca udostępnienie informacji przetworzonej w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stosownie do tych ustaleń załatwienie wniosku polegać będzie na udostępnieniu żądanej informacji, wyjaśnieniu, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej albo wydaniu decyzji odmownej. Kolejny, przewidziany w ustawie tryb załatwienia wniosku, znajdzie zastosowanie w przypadku stwierdzenia, że celem uzyskania żądanej informacji publicznej jest jej ponowne wykorzystanie (art. 23a - 23i u.d.i.p.) Wreszcie sprawa może zostać zakończona poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania np. wtedy, gdy informacja nie może być udostępniona w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, a powiadomiony o tym wnioskodawca nie zgłosi żądania udostępnienia informacji w proponowany przez organ sposób lub formie (art. 14 ust.2 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie Wojskowe Koło Łowieckie "[...]" we W. nie zastosował żadnego ze sposobów działania przewidzianych w ustawie, co skutkowało stwierdzeniem, że pozostawał w bezczynności. Mając to wszystko na uwadze Sąd zobowiązał Wojskowe Koło Łowieckie "[...]" do rozpoznania wniosku P. Ż. w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku. Podstawę prawną wyroku stanowił art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażący naruszeniem prawa. Sąd zaznacza, że powstrzymanie się przez organ z udzieleniem informacji publicznej było motywowane stanowiskiem co do charakteru żądanej informacji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.