II GSK 575/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 918/15 w sprawie ze skarg W. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2015 r. nr .[...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2014 r. 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2) zasądza od W.na rzecz Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 24 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 918/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Pastwiskowej Rolników Wsi T. , uchylił decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2015 r. nr .... w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. i nr .... w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2014 r. oraz utrzymane nimi w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L.. Sąd orzekł w następującym stanie faktycznym: Wspólnota Pastwiskowa Rolników Wsi T. (dalej: "skarżąca") złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. (dalej: "ARiMR) wnioski o przyznanie wyżej wymienionych płatności. W każdym z wniosków skarżąca zadeklarowała działki o łącznej powierzchni 41,48 ha, w tym działkę rolną A położoną na działce ewidencyjnej nr 321 o powierzchni 21,73 ha, działkę rolną B położoną na działce ewidencyjnej nr 321 o powierzchni 12,58 ha, działkę rolną C położoną na działce ewidencyjnej nr 324 o powierzchni 4,17 ha oraz działkę rolną D położoną na działce ewidencyjnej nr 468 o powierzchni 3,00 ha. Po przeprowadzeniu kontroli wniosków stwierdzono, że na część działki ewidencyjnej nr 321 wnioski o przyznanie płatności złożyli również inni producenci rolni. W związku z tym dnia 25 lutego 2015 r. w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w L. odbyła się rozprawa administracyjna. Jak wynika z protokołu rozprawy załączonego do akt administracyjnych W.K. (Przewodnicząca zarządu Spółki przymusowej Wspólnoty Pastwiskowej Rolników Wsi T.) stwierdziła, że działka ewidencyjna nr 321 na dzień 31 maja 2014 r. stanowiła własność wspólnoty gruntowej i była przez nią użytkowana. Zarząd spółki, jako organ umocowany do zarządzania i gospodarowania mieniem Wspólnoty, nie zlecał osobom trzecim wykonywania stosownych zabiegów agrotechnicznych mających na celu prowadzenie działalności rolniczej na pow. działki nr 321. Przyznała, iż R. S., A. Ż. i M. K. zagospodarowali i użytkowali części działki ewidencyjnej nr 321. Jednakże na rzecz tych osób nie doszło do formalnego przekazania części wspomnianej działki. Według A.Ż. na dzień 31 maja 2014 r. uprawiała część działki nr 321, tj. 1,91 ha w dwóch częściach w obrębie wsi T. i ponosiła osobiście koszty związane z uprawą. W świetle oświadczenia R. S. na dzień 31 maja 2014 r. użytkował działkę nr 321 w dwóch częściach o łącznej powierzchni 3,25 ha. Z kolei, jak zeznał M. K., na dzień 31 maja 2014 r. był posiadaczem części działki ewidencyjnej nr 321 o łącznej powierzchni 4,00 ha i ponosił koszty związane z jej użytkowaniem. Powołani na rozprawę świadkowie oświadczyli, że działka nr 321 stanowi własność wspólnoty gruntowej, jednakże wskazując na użytkowanie omawianej części działki nr 321 przez A. Ż., M.K.i R. S.. Dnia 2 marca 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L.wpłynęło pismo zarządu Spółki Wspólnoty Pastwiskowej Rolników Wsi T., w którym wskazano, że bez zgody ogólnego zebrania Wspólnoty Pastwiskowej Rolników wsi T.A. Ż., R. S. i M. K. samowolnie użytkowali część gruntów spornej działki. Zarząd spółki nie zawierał umowy z tymi osobami, która oddawała by im część w 2014 r. działki nr 321. Organ pierwszej instancji podzielił stanowisko A. Ż., M. K. i R. S. na okoliczność posiadania i użytkowania części działki nr 321 o łącznej powierzchni 9,16 ha. Tym samym odmówił skarżącej przyznania wnioskowanych płatności. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Podkarpacki Dyrektor Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie decyzjami z 17 lipca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał m.in. art. 7 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) w związku z art. 60 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2015 r., poz. 308). W myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009. Analogiczny wymóg przewidziano dla terenów o niekorzystnych warunkach gospodarowania, stosownie do przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40 poz. 329 ze zm.). Według organu odwoławczego w sprawie istotne znaczenie ma kwestia, kto był posiadaczem i uprawiał sporne grunty na części działki nr 321 na dzień 31 maja 2014 r. Przychylił się do stanowiska organu pierwszej instancji, iż posiadaczami części spornych działek, którzy je uprawiali, byli A.Ż., M. K. i R.S.. Jak zaznaczył nie jest istotne dysponowanie przez skarżącą tytułem własności do spornej działki, lecz jej posiadanie i użytkowanie na dzień 31 maja 2014 r., którą to okoliczność, wbrew stanowisku spółki, wykazały wspomniane osoby. Rozpoznając skargę spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, o czym wskazano na wstępie, uchylił zaskarżonej decyzje oraz decyzje organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy nie uwzględniły szczególnego charakteru wspólnot gruntowych, podlegającym regulacjom ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28 poz. 169 ze zm.; dalej: ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych), a w szczególności nie wzięły pod uwagę przepisów art. 5 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 tej ustawy. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy, wspólnoty gruntowe nie mogą być dzielone pomiędzy uprawnionych do udziału w tych wspólnotach. Stosownie do art. 14 ust. 1, osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Zgodnie z art. 15 ust. 1, spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu. W świetle przepisu art. 16 ust. 1 omawianej ustawy, członkami spółki są osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej. Jak podniósł Sąd pierwszej instancji rozwiązanie przyjęte w ustawie polega na stworzeniu korporacji, której substratem są osoby uprawnione. Mają one w stosunku do wspólnoty (rozumianej rzeczowo) uprawnienia i obowiązki ekonomiczne, natomiast w obrocie prawnym, jako podmiot sprawujący zarząd występuje spółka działająca przez swoje organy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wystąpienie z wnioskiem o przyznanie płatności mieści się w pojęciu właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty gruntowej (art. 14 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). Ponadto, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie ma przepisu, który stanowiłyby, że grunty wspólnot są własnością lub znajdują się w posiadaniu spółki. Przy interpretacji tego pojęcia należy, zdaniem Sądu, odnieść się do art. 336 kc. W myśl tego przepisu, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W przypadku wspólnoty gruntowej będzie to posiadanie zależne, gdzie podmiot, który faktycznie włada rzeczą ma inne prawo, o którym mowa w art. 336 kc, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą. Tym "innym prawem" przepisy regulujące zagospodarowanie wspólnot gruntowych, nakładające na spółkę utworzoną obligatoryjnie przez członków wspólnoty obowiązek zarządzania i właściwego zagospodarowania gruntów wspólnoty. Wspomniana spółka została utworzona (Spółka dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej "Wspólnota Pastwiskowa Rolników wsi T."). Spółka ta, jak to zaakcentował Sąd pierwszej instancji, za pośrednictwem statutowych organów jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz członków wspólnoty. Również spółka jest posiadaczem gruntów rolnych wchodzących w skład wspólnoty, uprawnioną a zarazem zobowiązaną do zarządzania gruntami. Dlatego nikt inny poza spółką nie mógł skutecznie wystąpić o dopłaty rolne, gdyż do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie dopłat uprawniona jest wyłącznie spółka. Z tych względów Sąd pierwszej instancji, jak to wskazano na wstępie, uchylił ostateczne decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie oraz utrzymane w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji uznał skarżącą za uprawnioną do wnioskowanych dopłat. Podkarpacki Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 lit a ppsa poprzez błędną wykładnię: • art. 7 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 60 ust. 2 pkt 1 wspomnianej ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, • § 2 pkt 2 wspomnianego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich,. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że warunkiem przyznania każdej wnioskowanej pomocy dla Wspólnoty Pastwiskowej nie jest posiadanie przez nią działek rolnych na dzień 31 maja 2014 r. rozumianego w kontekście prawa wspólnotowego oraz że nie jest rozstrzygające, kto faktycznie użytkował te działki rolniczo, ale że przyznanie pomocy następuje na podstawie prawa zarządzania gruntami wchodzącymi w skład wspólnoty gruntowej i prawa reprezentowania wspólnoty na zewnątrz, wynikające zarówno z ustawy o wspólnotach gruntowych jak również z podjęcia przez wspólnotę uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania występującą w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek prowadzących do nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, w związku z tym zakres rozpoznania sprawy będą wyznaczać zarzuty skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz przepisu § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" poprzez przyjęcie, że posiadanie nie jest warunkiem przyznania powyższych płatności, lecz uprawnienie do gruntów wchodzących w skład wspólnoty gruntowej determinuje podmiot mogący ubiegać się o płatności. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie należy uznać za uzasadnione. Jak już wspomniano w świetle art. 7 ust.1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego płatność obszarowa przysługuje rolnikowi do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujących się do objęcia płatnością jeżeli posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni co najmniej 0,1 ha, wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o płatności, przestrzega wymogów przez cały rok oraz nadany został mu numer identyfikacyjny. Takie same kryteria określono w § 2 pkt 2 wspomnianego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dla płatności ONW. Powołane przepisy przewidują fakt posiadania działki rolnej, jako kryterium podstawowe dla przyznania płatności beneficjentowi. Istotne jest zatem kto faktycznie, jako posiadacz, włada gruntem rolnym objętym wnioskiem o płatność i utrzymuje go w dobrej kulturze rolnej, a nie ten kto ma tytuł prawny do tej nieruchomości. Obojętne jest czy wnioskodawca jest właścicielem, dzierżawcą, czy ma inny tytuł prawny do władania nieruchomością. Innymi słowy, beneficjentem płatności z tytułu ONW oraz płatności bezpośrednich może być w założeniu prawodawcy krajowego i europejskiego jedynie posiadacz działki rolnej, który spełnia dodatkowo kryteria wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich i wspomnianego § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i w stosownych rozporządzeniach prawa wspólnotowego. Posiadanie, w rozumieniu art. 336 kc, jest stanem faktycznym, polegającym na faktycznym władztwie, poprzez, które rozumie się możność władania rzeczą (S. Rudnicki, G. Rudnicki Komentarz do Kodeksu cywilnego, księga druga, Własność i inne prawa rzeczowe, Wydawnictwo LexisNexis 2011 r., str. 579). Toteż, jak to trafnie wywodzi skarga kasacyjna, dla kwestii posiadania gruntu rolnego nie może być wyłącznie miarodajne prawo własności do tego gruntu, czy też inne prawo legitymujące do zarządzania nim. Dlatego nietrafny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, według którego jedynie spółka jest posiadaczem gruntu i poza nią nikt nie może wziąć w posiadanie gruntów Wspólnoty Pastwiskowej Rolników Wsi T.. W niniejszej sprawie kwestia faktycznego posiadania była przedmiotem rozprawy przed organem administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżone decyzje, nie zbadał, kto faktycznie włada sporną działką nr 321, tj. czy posiadaczami części tej działki są A. Z., R.S. i M. K., jak to ustaliły organy. Również, co jest mankamentem zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji nie skontrolował zaskarżonych decyzji pod kątem zgodności z prawem ustalenia organów, że zabiegi rolne na spornej części działki nr 321 nie wykonywała skarżąca, lecz R. S., A.Ż. i M. K.. Poczynienie przez rolnika nakładów dla utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej jest istotnym wymogiem dla ubiegania się o płatności. Sąd pierwszej instancji przywiązał nadmierną uwagę do kwestii legitymacji do wniesienia podania o przyznanie płatności, a w szczególności czy winna to uczynić Wspólnota Pastwiskowa Rolników Wsi T., czy też utworzona spółka, skoro na żadnym etapie sprawy nie została podważona legitymacja osób reprezentujących wnioskodawcę. Zresztą, Sąd pierwszej instancji nie jest tutaj konsekwentny. Wspólnotę Pastwiskową Rolników Wsi T. identyfikuje bowiem zarówno ze skarżącą, jak i spółką, co wynika z pierwszej strony uzasadnienia wyroku. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie (art. 185 ppsa). Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji skontroluje zaskarżone decyzje z punktu widzenia, kto faktycznie był posiadaczem spornej części działki nr 321 i czy poniósł wymagane nakłady związane z rolniczym użytkowaniem tych gruntów. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.