IV SA/Wa 1751/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zobowiązania do przywrócenia stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz J. M. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania J. M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia [...]. wydaną w sprawie zakłócania stosunków wodnych na nieruchomości o nr ewid. [...] położonej w G. przy ul. J. w związku z zalewaniem nieruchomości o nr ewid. [...] położonej w G. przy ul. J., stanowiącej własność J. M.. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło w sposób szczegółowy dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w sprawie wszczętej wnioskiem J. M., który do Urzędu Miasta w G. wpłynął w dniu [...]Wskazało, że wnioskodawczyni wystąpiła o pilną interwencję w związku z naruszeniem stosunków wodnych. Wyjaśniła, że w dniu [...]. jej działkę położoną w G. przy ul. J. zaczęła zalewać woda, która płynęła od strony Zakładu Melioracji, od ul. M. oraz od usypanego wcześniej przez Zakład Melioracji wału. Postanowieniem z dnia [...]Burmistrz Miasta G. wszczął postępowanie w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na nieruchomości nr [...] położonej w G. przy ul. J.. W dniu [...]odbyły oględziny na nieruchomości nr [...] przy ul. J.. Stwierdzono, że ulica B. została wywyższona na długości ok. 30 m. Po wschodniej części drogi, na działce nr [...] powstało rozlewisko o pow. ok. 100 m2. Spadek terenu kształtuje się od wschodu na zachód czyli od ul. K. do ul. G.. Na skutek wywyższenia drogi przez Rejonowy Związek Spółek Wodnych doszło do zablokowania powierzchniowego spływu wód. Wybudowano również ogrodzenie działki nr [...]Przed wybudowaniem ogrodzenia oraz przed wywyższeniem drogi woda spływała do krytego rowu znajdującego się na działce [...]i odpływała w kierunku zachodnim. Dalej SKO podało, że w toku postępowania organ I instancji dopuścił dowód z opinii biegłego z zakresu hydrologii i budownictwa w zakresie: dokonania wizji i pomiarów w terenie, dokonania badań gruntu, wskazania przyczyn powstania zakłóceń i zalewania działki nr [...], wskazanie, czy na skutek wywyższenia ulicy B. oraz wybudowania ogrodzenia działki nr [...]od strony północnej doszło do zakłócenia stosunków wodnych i na czym polega to zakłócenie, wskazania rozwiązań zapobiegających powstawaniu zalewania działki nr [...]i przywracających stan poprzedni - w przypadku stwierdzenia zakłócenia stosunków wodnych. Wydana w przedmiotowej sprawie decyzja Burmistrza Miasta G. z dnia [...]., po rozpatrzeniu odwołania J. M. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. została uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją Burmistrza Miasta G. z dnia [...], nakazano Rejonowemu Związkowi Spółek Wodnych w G. obniżenie poziomu działki o nrew. [...]stanowiącej ul. B. na długości 18 m i szerokości 7 m, na odcinku od działki o nr ew. [...] w kierunku ul. M., poprzez usunięcie wierzchniej warstwy ziemi z tej działki do poziomu działek sąsiednich tj. o nr ew. [...]oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oraz odmówiono zobowiązania Województwa [...]. reprezentowanego przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w S. Inspektorat w G. do przywrócenia stanu poprzedniego ria dz. nr ew, [...]położonej w G. przy ul. J. oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W wyniku odwołania wniesionego przez J. M. Kolegium uchyliło w/w decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu [...]obyła się rozprawa administracyjna z udziałem stron postępowania oraz z udziałem biegłego specjalisty hydrologa. Biegły stwierdził, że ogrodzenie ma znikomy wpływ na podtopienie, w związku z przegrodzeniem odpływu wody przez podwyższenie ulicy B., jak zostanie rozebrane podwyższenie drogi to woda spłynie wzdłuż ogrodzeń w kierunku zachodnim .W dniu [...]do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo Rejonowego Związku Spółek Wodnych w G. informujące, iż dokonali obniżenia nasypu gruntowego ulicy B. umożliwiając swobodny przepływ wody w poprzek drogi. Decyzją z dnia [...], Burmistrz Miasta G., odmówił zobowiązania Województwa [...] do przywrócenia stanu poprzedniego na dz. nrew. [...]poprzez rozbiórkę wykonanego ogrodzenia, jako nie wpływającego na stan wody na gruncie oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W dniu [...]Pani J. M. złożyła pismo wyjaśniające. Decyzją z dnia [...] Kolegium uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu [...] odbyły się oględziny w związku z wybudowaniem ogrodzenia działki nr [...]. Podczas oględzin dokonano pomiaru niwelatorem ulicy B. i działek sąsiednich. Biegły stwierdził, że zlikwidowanie nasypu drogowego w obecnym stanie zlikwidowało bezodpływową nieckę występującą na działkach nr [...]. Woda ma udrożniony spływ w kierunku zachodnim. Ogrodzenie działki nr [...] nie ma wpływu na zalewanie działki nr [...]. Biegły dodał, że jeśli istniałby rów na działce nr [...] i byłby drożny to ogrodzenie działki nr [...] należałoby rozebrać. W dniu [...]przeprowadzono kolejne oględziny. Stwierdzono, że dren łączący nieruchomość nr [...] z nieruchomością nr [...] został usunięty. Stwierdzono rozlewisko wodne na ulicy B. o pow. ok. 50 m2. Stwierdzono występowanie wody na działce nr [...] Ostatni opad deszczu był 07.07.2014 i\. Na działce nr [...]przy bramie wyjazdowej występuje zagłębienie w gruncie o pow. ok. 10 m2 w miejscu, gdzie w latach ubiegłych przebiegał rów. W miejscu, gdzie istniał rów została ułożona rura PCV o średnicy 50 cm służąca do przepływu wody. W chwili obecnej rurą odpływa woda, która znajduje się w istniejącym na działce [...]zagłębieniu. Stwierdzono, że w południowej części działki nr [...]znajduje się budynek mieszkalny, teren przy budynku jest utwardzony ze spadkiem w kierunku północnym. Od strony wschodniej działka nr [...] graniczy z działką [...], która jest położona nieznacznie wyżej.. Północna część działki nr [...]jest nasiąknięta wodą, jednak nie zauważono rozlewiska. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta G. odmówił zobowiązania Województwa [...]. do przywrócenia stanu poprzedniego na dz. nr ew. [...] położonej w G. przy ul. J. poprzez rozbiórkę wykonanego ogrodzenia, jako nie wpływającego na stan wody na gruncie oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oraz umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Miasta G. do przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr ew. [...] stanowiącej ulicę B. z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w tym zakresie. Po rozpatrzeniu odwołania J. M. Kolegium decyzją z dnia [...], uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...], Burmistrz Miasta G. postanowił: 1. odmówić zobowiązania Województwa [..] reprezentowanego przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w S. inspektorat w G. do przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr ew.[...] położonej w G. przy ul. J. poprzez rozbiórkę wykonanego ogrodzenia, jako nie wpływającego na stan wody na gruncie oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom; 2. odmówić zobowiązania Miasta G. do przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr ew. [...] stanowiącej ulicę B. w G. poprzez rozbiórkę wykonanego na tej działce nasypu oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Odwołanie od powyższej decyzji J. M. zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa proceduralnego tj. art. 7 kpa, art 7 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 7 w zw. z art. 78 § 1 kpa. art. 10 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 8 kpa. W ocenie skarżącej wykonanie nasypu gruntu w wysokości ok. 1 m na długości 38,80 m szer. 6,40 m na działce nr [...], której właścicielem jest Miasto G., stanowiącej ulicę B. w G., zrealizowanej bez pozwolenia na budowę było jedną z przyczyna zalewania działki nr [...], jak również wykonanie głęboko posadowionego cokołu ogrodzenia działki [...] ma wpływ na zalewanie jej działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podzieliło stanowisko organu I instancji i zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji. Wskazało, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi m.in. art. 29 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz.U.2012.145 j.t ze zm.), zwanej dalej ustawą, który stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z brzmienia art. 29 ustawy, wynika ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. W myśl art. 29 ust. 3 ustawy jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Analiza treści przepisu art. 29 ust. 3 ustawy prowadzi do wniosku, że przesłankami wydania nakazów w tym trybie jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie tej decyzji wymaga więc ustalenia: 1) czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, 2) czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych, 3) czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Przy czym podkreślić należy, iż pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Dokonanie zmiany stanu wody, które nie wywołuje takich skutków wyklucza możliwość zastosowania cytowanego wyżej przepisu. Na uwagę zasługuje fakt, że zmiana stosunków wodnych wiąże się z konkretnym działaniem właściciela gruntów ingerującym w ukształtowany w terenie system zasobów wodnych. Przedmiotem oceny przez organ pierwszej instancji w zakresie istnienia bądź nieistnienia przesłanek wynikających z art., 29 ust. 3 ustawy były następujące okoliczności: wywyższenie ulicy B. oraz wybudowanie ogrodzenia działki nr [...]. Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji przeprowadził obszerne postępowanie dowodowe. W sprawie został powołany biegły z zakresu hydrologii i budownictwa w przedmiocie: dokonania wizji i pomiarów w terenie, dokonania badań gruntu, wskazania przyczyn powstania zakłóceń i zalewania działki nr [...], wskazanie, czy na skutek wywyższenia ulicy B. oraz wybudowania ogrodzenia działki nr [...]od strony północnej doszło do zakłócenia stosunków wodnych i na czym polega to zakłócenie, kilkukrotnie zostały przeprowadzone oględziny działek objętych przedmiotowym postępowaniem oraz przeprowadzono rozprawę administracyjną. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ulica B. stanowiąca własność Miasta G. została podwyższona przez Rejonowy Związek Spółek Wodnych w G. na długości około 30 m . Na skutek wywyższenia drogi doszło do zablokowania powierzchniowego spływu wód. Decyzją Nr [...] z dnia [...]. Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nakazał Miastu G. doprowadzenie do stanu poprzedniego nasypu gruntowego wysokości ok. 1.0 m na długości 38,80 m szer. 6,40 na działce nr [...] stanowiącej ulicę B. w G. zrealizowanego bez pozwolenia na budowę w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w piśmie z dnia [...] stwierdził, że obowiązek nałożony w/w decyzją został wykonany. Z oględzin przeprowadzonych w dniu [...]. wynika, że ulica B. została obniżona na odcinku 44 m w ten sposób, aby wyeliminować zagrożenie dla pojazdów korzystających z tej drogi i zapewnić możliwość dojazdu do działek przyległych do tej ulicy. Wobec tego od strony działki nr [...](strona południowa) oraz od strony ul. M. (strona północna) zostały wykonane zjazdy o łącznej długości 10 m, a najniższy poziom ulicy B. występuje na odcinku 34 m. Ulica B. została obniżona do poziomu nieruchomości sąsiednich, co umożliwia już przepływ wód powierzchniowych. Pomiary niwelatorem wykazały, że poziom ul. B. oraz poziom nieruchomości sąsiednich tj. działek nr [...] jest w zasadzie identyczny. Biegły stwierdził, że zlikwidowanie nasypu drogowego w obecnym stanie zlikwidowało bezodpływową nieckę występującą na działkach nr [...]i woda ma udrożniony spływ w kierunku zachodnim. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że obniżenie ulicy B. zapewniło wodzie opadowej swobodny przepływ zgodnie z ukształtowaniem terenu. Skoro zatem wywyższenie ulicy B. zostało zlikwidowane organ pierwszej instancji zasadnie odmówił zobowiązania Miasta G. do przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr [...] stanowiącej ulicę B.. Ponadto Kolegium uznało, że w kontekście twierdzeń biegłego, iż ogrodzenie nieruchomości nr [...] nie ma wpływu na zalewanie nieruchomości nr [...]i nie wymaga rozebrania (jeśli istniałby rów na działce [...] i byłby drożny to ogrodzenie należałoby rozebrać) oraz uzupełnionego materiału dowodowego w postaci oględzin w dniu [...], organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że wybudowanie ogrodzenia na działce nr [...]pozostaje bez wpływu na podtopienia działki nr [...]. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 29 ust 3 ustawy Prawo wodne. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że zgodzić należy się z odwołująca, iż biegły w pierwszej ze swoich opinii wskazał, że wykonanie głęboko posadowionego cokołu ogrodzenia działki [...] jest jedną z przyczyn zalewania działki odwołującej, nie mniej jednak podkreśliło, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w 2012 r. i aż do wydania zaskarżonej decyzji w przedmiotowej sprawie zmieniał się stan faktyczny. Organ odwoławczy daną sprawę rozpoznaje i rozstrzyga według stanu prawnego, jak też i faktycznego obowiązującego i ustalonego na dzień wydawania decyzji. Biegły w kolejnych opiniach uwzględniał zmianę stanu faktycznego zaistniałego w przedmiotowej sprawie. Ponadto organ odwoławczy w swoich decyzjach wskazywał na rozbieżności w ustaleniach na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ostatecznie wątpliwości te zostały wyeliminowane, co pozwoliło na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie. W ocenie Kolegium po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, zgodnie z wytycznymi Kolegium, okoliczność braku drożności rowu została udowodniona w sposób bezsporny. Kolegium podkreśliło, że odwołująca jako przyczynę zalewania jej działki wskazywała wywyższenie ulicy B. oraz wybudowanie ogrodzenia działki nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego skoro ulica B. została przywrócona do stanu poprzedniego, to brak jest podstaw faktycznych i prawnych do orzekania, iż wybudowanie nasypu było jedną z przyczyn podtapiania działki odwołującej. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. J. M. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła naruszenie interesu skarżącej poprzez naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności przyczyn zalewania działki skarżącej. Ponadto wskazano na naruszenie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez błędne uznanie, że właściciele działki nr [...]nie zmienili stanu wody na gruncie i że zmiany te nie wywołują szkody na działce skarżącej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację podniesionych zarzutów. Zdaniem skarżącej organ prowadzący postępowanie nie poczynił prawidłowych ustaleń w kwestii przyczyn zalewania działki skarżącej, jak również w kwestii zmian na gruncie dokonanych przez właścicieli działki o nr ew. [...]. W ocenie skarżącej nie można przyjąć także, iż toczące się postępowanie w sposób bezsporny i nie budzący wątpliwości usunęło wszelkie istniejące rozbieżności, co pozwoliłoby ustalić faktyczne przyczyny zalewania jej działki. W kwestii wybudowania ogrodzenia na działce [...] i jego wpływu na zalewanie działki skarżącej autor skargi wskazał, iż organ administracyjny w sposób nieprawidłowy uznał, że jego wybudowanie nie ma wpływu na zalewanie działki skarżącej. Według skarżącej rozstrzygnięcie jest nie zgodne z treścią wszystkich opinii sporządzonych przez powołanego biegłego z zakresu hydrologii i budownictwa, z których w sposób bezsporny wynika, iż wykonanie głęboko posadowionego cokołu ogrodzenia działki [...] jest jedną z przyczyn zalewania jej działki. Wskazała, że biegły M. B. w swojej pierwszej opinii z dnia [...], jako czwarty bardzo ważny powód stagnowania wody na działkach podał " wykonanie głęboko posadowionego cokołu ogrodzenia działki [...]. Ogrodzenie to zupełnie zatamowało niewielki spływ podskórny wód do rowu." W drugiej opinii z [...]. biegły wskazał, że "dodatkowym - już mniejszym, jeżeli chodzi o znaczenie ilościowe powodem powstania obszaru bezodpływowego było wykonanie głęboko posadowionego cokołu ogrodzenia działki [...]. Ogrodzenie to zatamowało niewielki spływ podskórny wód do rowu." Twierdzenia organu nie są zgodne także ze stanowiskiem biegłego przedstawionym w tej kwestii podczas oględzin dnia [...]podczas których biegły zauważył :" że odcinek rowu na działce [...]został zlikwidowany, nasyp na rowie jest wyższy niż teren sąsiedni. W obecnych okolicznościach ogrodzenie działki [...]nie ma wpływu na zalewanie działki [...]". Nadto na pytanie czy ogrodzenie działki [...]wymaga rozebrania, biegły odpowiedział, że po zasypaniu rowu, ogrodzenie nie ma wpływu, więc nie wymaga rozebrania. Biegły dodał, że jeśli istniałby rów na działce [...], to ogrodzenie działki [...]należałoby rozebrać. Zdaniem skarżącej istotne jest, że biegły ten podczas przeprowadzania tych oględzin zaznaczył, że podczas wykonywania opinii rów na działce [...]istniał. Dlatego w ocenie skarżącej dla prawidłowych ustaleń w kwestii wpływu wybudowanego ogrodzenia na zalewanie działki, ma fakt ustalenia kiedy właściciel działki [...]oraz na jakiej podstawie prawnej dokonał zasypania rowu i wykonał w jego obrębie różnego rodzaju prace. Natomiast nie można zgodzić się z twierdzeniami organu, iż obecnie ogrodzenie nie ma wpływu na zalewanie działki skarżącej, gdyż nasyp ulicy B. został rozebrany. Co istotne biegły w swych opiniach ( pisemnych i ustnych) nie uzależniał wybudowanego ogrodzenia jako przyczyny zalewania działki skarżącej od rozebrania ulicy B., co najwyżej zasypania rowu. W ocenie skarżącej ustalenie przez organ administracyjny, iż obecnie rów jest zasypany, przez co nie jest drożny, bez wyjaśnienia wyżej wymienionych kwestii nie jest wystarczające do poczynienia prawidłowych ustaleń w Ustalenie czy właściciel działki [...] zmienił stan wody na gruncie poprzez zasypanie rowu i wybudowanie ogrodzenia i czy zmiany te wywołały szkodę na działce skarżącej wymagało przeprowadzenia bardziej wnikliwego postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu. Mimo długotrwałości prowadzonego postępowania, zainicjowanego wnioskiem J. M. złożonym w organie I instancji w dniu [...]., stan faktyczny nie został należycie ustalony i należycie wyjaśniony przy zastosowaniu reguł procedury administracyjnej, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Zaniedbanie organu administracji państwowej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania, uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dokonały wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niespornie przedmiot sprawy dotyczył zmiany stosunków wodnych na gruncie i podlegał rozpoznaniu na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469 j.t. ze zm.). Przepis ten zakazuje właścicielowi gruntu zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku jej odpływu - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3). Zatem w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 Prawa wodnego organ ma obowiązek ustalenia czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie i czy spowodowała szkodę. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, powodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi i daje organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływały wody opadowe z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Ustawodawca wyraźnie wskazuje tu, że chodzi o grunty sąsiednie, a nie sąsiadujące bezpośrednio z działkami podmiotu, który dopuszcza się zmiany stanu wody na gruncie. Bezspornie postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, a w szczególności ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, wymaga szerokiego przeprowadzenia czynności dowodowych dających odpowiedź na pytanie czy właściciel nieruchomości sąsiedniej w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych i czy zmiana ta negatywnie wpłynęła na grunty sąsiednie. Postępowanie takie wymaga najczęściej wiedzy specjalistycznej i nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania prac (np. podwyższających grunt). Zauważyć bowiem należy, że nie każda zmiana stosunków wodnych będzie powodowała zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a jedynie taka zmiana, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2012 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1538/11). Inaczej rzecz ujmując, organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na działce sąsiedniej, a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Wymaga to, co do zasady, wiadomości specjalnych oraz odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń. Celowe jest zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, podlegającej ocenie organu jak każdy dowód z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. Organ co prawda nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii (ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły), co nie oznacza jednak, że jest zwolniony z obowiązku oceny wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. Na organie bowiem spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. Również ma obowiązek organ ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę. Podkreślić przy tym należy, że sama opinia podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który ma być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii i pełnego zebrania materiału dowodowego, może organ dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca w związku z zalewaniem działki nr ewid. [...] stanowiącej jej własność domaga się wydania przez Burmistrza Miasta G. decyzji nakazującej właścicielom działek nr ewid. [...] i [...]przywrócenia stanu poprzedniego na wskazanych działkach. Skarżąca zarzuca, że wykonanie głęboko posadowionego cokołu ogrodzenia działki nr ewid. [...]i zlikwidowanie odcinka rowu na tejże działce powoduje zalewanie jej działki, wyrządzając w ten sposób szkody. Organ odwoławczy argumentując zasadność stanowiska organu I instancji w przedmiocie odmowy zobowiązania Miasta G. do przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr [...] stanowiącą ulicę B. wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ulica B. została podwyższona przez Rejonowy Związek Spółek Wodnych w G. na długości około 30 m. Na skutek wywyższenia drogi doszło do zablokowania powierzchniowego spływu wód. Decyzją Nr [...], z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nakazał Miastu G. doprowadzenie do stanu poprzedniego nasypu gruntowego wysokości ok. 1.0 m na długości 38,80 m szer. 6,40 na działce nr [...]zrealizowanego bez pozwolenia na budowę w sposób, mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w piśmie z dnia [...]. stwierdził, że obowiązek nałożony prawomocną w/w został wykonany. Z oględzin przeprowadzonych w dniu [...]. wynika, że ulica B. została obniżona na odcinku 44 m w ten sposób, aby wyeliminować zagrożenie dla pojazdów korzystających z tej drogi i zapewnić możliwość dojazdu do działek przyległych do tej ulicy. Ulica B. została obniżona do poziomu nieruchomości sąsiednich, co umożliwia już przepływ wód powierzchniowych. Biegły stwierdził, że zlikwidowanie nasypu drogowego w obecnym stanie zlikwidowało bezodpływową nieckę występującą na działkach nr [...] i [...] i woda ma udrożniony spływ w kierunku zachodnim. W świetle powyższych ustaleń Kolegium uznało, że obniżenie ulicy B. zapewniło wodzie opadowej swobodny przepływ zgodnie z ukształtowaniem terenu. W ocenie Sądu w zaistniałym stanie faktycznym będącym skutkiem zlikwidowania opisanego nasypu jednoznacznego wyjaśnienia wymagało, czy z kolei zmiana dotychczasowego ukształtowania terenu działek nr [...] (na których istniała bezodpływowa niecka) nie ma wpływu na stan wody na gruncie, a tym samym na działkach bezpośrednio sąsiadujących z tymi działkami, a taką działką jest działka skarżącej. Ponadto z uwagi na kierunek spływu wód opadowych z działki nr [...] kwestią istotną, wymagającą rozważenia jest kwestia ewentualnego wpływu wskazanych zmian stan wód na działce nr [...]. Kwestia ta jest tym bardziej znacząca, że jak wykazały organy, obecnie nie jest sprawny rów melioracyjny przebiegający prze tę działkę. Zdaniem Sądu zagadnienia te powinny być przedmiotem oceny uzupełniającej opinii biegłego z zakresu hydrologii. Konieczność uzupełnienia w tym zakresie materiału dowodowego wynika również ze stanu zagospodarowania wymienionej działki, która jak wynika ze szkicu stanowiącego załącznik do protokołu oględzin nieruchomości dokonanych w dniu [...]. jest ogrodzona na granicy z działką nr [...] siatką na cokole betonowym. Z opinii biegłego M. B. sporządzonej [..]. wynika, że cokół ten ma wysokość 40 cm i jest posadowiony ok. 60 cm pod powierzchnią gruntu. Z opinii tej wynika, że fragment działki nr [...] graniczący z działką nr [...] nie jest ogrodzony, natomiast znajduje się tu rura o średnicy 40 cm, która wg treści wyjaśnień w/w biegłego zapisanych do w/w protokołu z oględzin nie jest drożna i nie ma odpływu. Sąd stwierdza, że aczkolwiek na powołanym szkicu naniesiono również kierunek spływu wód z działki nr [...], co mogłoby stanowić podstawę do ustalenia wpływu tych wód na stan wód na działce skarżącej, to jednak szkic ten nie może być traktowany jako dowód, bowiem nie zawiera żadnego podpisu i nie wiadomo kto go sporządził. Nadto należy zwrócić uwagę, że biegły w opinii z dnia [...] stwierdził, że wśród prac, które przyczyniły się do powstania obszarów bezodpływowych pierwszym powodem nagłych podtopień jest podwyższenie się wód gruntowych na terenie M., drugim bardzo ważnym, o ile nie najważniejszym działaniem było samowolne zasypywanie rowu melioracyjnego bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania administracyjnego. Biegły zaznaczył, że postępowanie administracyjne prowadzone w porozumieniu z Zarządem Melioracji, mającym na uwadze cały system wodny mogło by uratować system odwodnień. Trzecim powodem stagnowania wody było wykonanie podwyższenia ul. B., zaś czwartym bardzo ważnym elementem było wykonanie głęboko posadowionego cokołu ogrodzenia działki nr [...]. Zdaniem biegłego ogrodzenie to zupełnie zatamowało niewielki spływ podskórny wód do rowu. Podobnie we wnioskach wskazanej opinii biegły stwierdził, że do powstania terenu bezodpływowego przyczyniło się w głównej mierze zasypanie rowu melioracyjnego, zaś dodatkowymi działaniami niekorzystnymi było wykonanie podwyższenia ul. B. i cokołu ogrodzenia na działce nr [...]. W tym miejscu wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się drugi egzemplarz w/w powołanej opinii biegłego z tą samą datą sporządzenia ([...].) i z datą wpływu do Urzędu Miasta G. [...]., różniący się w treści. Z treści innych pism znajdujących się w aktach sprawy wynika, że prawdopodobnie ten drugi egzemplarz opinii sporządzony został przez biegłego po wezwaniu go przez organ do uzupełnienia opinii, jednakże nie znajduje to potwierdzenia w jej tekście. Stan taki jest niedopuszczalny bowiem biegły dokonując poprawek w treści opinii z dnia [...], która wpłynęła do organu w dniu [...]. w żaden sposób nie odnotował, że jest to wynikiem uzupełnienia pierwszego tekstu opinii. W ocenie Sądu wskazane nieprawidłowości natury formalnej nie pozwalają w ogóle traktować wymienionych opinii jako dowodu i podważają wiarygodność tak sporządzonej opinii. Specjalistyczna opinia, która ma stanowić dowód w sprawie przede wszystkim nie może budzić wątpliwości co do prawidłowości jej sporządzenia jeżeli chodzi o zachowanie wymogów formalnych, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Z wyżej wskazanych względów Sąd na podstawie art 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ppsa orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ dostosuje się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w niniejszym wyroku.