VII SA/Wa 821/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2015 r. sprawy ze skargi J L i A M na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących J L i A M kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], odmówił przywrócenia J L i A M terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] nakładające opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o ogród zimowy, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...]. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 58 oraz art. 59 § 1 w związku z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - dalej "kpa", w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "[...]WINB" podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], dalej "PINB", postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] nałożył opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o ogród zimowy, na działkach nr ewid. [...]i [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Postanowienie to, jak zauważył organ, zostało doręczone J L i A M w dniu 19 sierpnia 2014 r. (doręczenie zstępcze w trybie art. 44 § 2 kpa). Przesyłka pocztowa zawierająca to postanowienie była dwukrotnie awizowana w dniach 5 sierpnia 2014 r. i 13 sierpnia 2014 r., w związku z czym termin na złożenie zażalenia na postanowienie minął w dniu 26 sierpnia 2014 r. Wniosek o przywrócenie terminu skarżący motywowali nieodebraniem postanowienia o opłacie legalizacyjnej, z uwagi na wyjazd całą rodziną poza miejsce zamieszkania, w związku z okresem wakacyjnym. 3. W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB przywołał art. 58 oraz art. 41 kpa i stwierdził, że wnioskodawcy opuszczając całą rodziną miejsce swojego zamieszkania na okres miesiąca powinni przewidywać skutki swojej nieobecności, bowiem art. 41 kpa nakłada na stronę bezwzględny obowiązek informowania organu o obecnym miejscu zamieszkania, § 2 stanowi, że w przypadku niedochowania obowiązku poinformowania o każdej zmianie adresu, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Zdaniem organu, pozostawanie poza miejscem zamieszkania w okresie urlopowym, w sytuacji gdy strona wiedziała, że prowadzone jest postępowanie, nie jest przyczyną uzasadniającą przyjęcie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego, bowiem są to przyczyny subiektywne, którym skarżący przy zachowaniu należytej staranności mogli zaradzić, gdyż winni spodziewać się nadesłania korespondencji z organu nadzoru budowlanego dotyczącej ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Z ustaleń organu wynika, że w ramach prowadzonego postępowania PINB wydał wcześniej postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], w którym poinformował, że legalizacja samowoli budowlanej będzie możliwa m. in. po wniesieniu stosownej opłaty legalizacyjnej. Postanowienie to zostało wnioskodawcom skutecznie doręczone w dniu 20 kwietnia 2012 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 5. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J L i A M; zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 13 października 2014 r.; 2) art. 10 kpa poprzez nie zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności nie umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji; 3) art. 15 kpa poprzez brak dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenie się przez organ II instancji do polemiki z zarzutami wskazanymi przez odwołujących się; 4) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez brak dokładnego i wszechstronnego rozpoznania sprawy, tj. niewyjaśnienie przez organ II instancji, który oparł się jedynie na aktach sprawy organu I instancji, dokładnej powierzchni rozbudowanej części budynku, charakteru tej rozbudowy, a w konsekwencji powyższych naruszeń, naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy decyzja PINB z dnia [...] października 2014 r. powinna zostać uchylona w całości, a sprawa powinna być przekazana organowi pierwszej instancji, skoro, co wynika z dokumentacji sprawy, jak i z samego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w sprawie zachodzą istotne rozbieżności co do charakteru i wielkości przedmiotowej rozbudowy budynku, co ma istotne znaczenie i wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. 6. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa. 8. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił przywrócenia J L i A M terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nakładające opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o ogród zimowy. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza prawo. 9. Zgodnie z art. 58 kpa, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Sposób doręczania pism w postępowaniu administracyjnym podlega ściśle określonym regułom. Zgodnie z art. 39 kpa, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W niniejszej sprawie organ administracji doręczenie przesyłki zawierającej ww. decyzję powierzył operatorowi pocztowemu. Zgodnie z art. 42 § 1 kpa, pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy, zgodnie natomiast z art. 43 zd. 1 kpa, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w powyższych przepisach, operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (art. 44 § 1 pkt 1 kpa), zaś zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 kpa). W przypadku niepodjęcia przesyłki w ww. terminie pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 kpa). Zgodnie natomiast z art. 44 § 4 kpa, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, w którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej stwierdzić należy, że nie wszystkie przesłanki wskazane w powyższym przepisie, warunkujące uznanie przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję za skutecznie doręczoną w sposób zastępczy, zostały spełnione. Znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy przesyłka, zawierająca postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] oraz potwierdzenie odbioru tej przesyłki nie zawierają żadnej adnotacji o pozostawieniu zawiadomienia o możliwości jej odbioru, jak również informacji o sposobie powiadomienia adresata o próbie ponownego doręczenia, informacji o placówce pocztowej, w której przesyłka jest przechowywana, terminie odbioru przesyłki, a także adnotacji o miejscu umieszczania awiza, co jest niezbędnym wymogiem dla spełnienia warunku doręczenia zastępczego. Mimo tego organ odwoławczy uznał przesyłkę zawierającą postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej za doręczoną w trybie art. 44 kpa, co jednakże nie nastąpiło, bowiem doręczenie zastępcze nie spełniało wymogów z art. 44 § 2 kpa. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2012 r. I OSK 2105/11, dotyczącego art. 44 kpa, osoba dokonująca powtórnego zawiadomienia powinna w treści takiego zawiadomienia zawrzeć takie elementy, jak: informację o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru, precyzyjne wskazanie miejsca (tzn. szczegółowe określenie nazwy danej instytucji i jej dokładnego adresu, w którym pismo może być odebrane, wskazanie, że pismo może być odebrane w terminie nie dłuższym niż 14 dnia od daty pierwszego zawiadomienia, przy czym będzie się to odbywało poprzez precyzyjne wskazanie daty dokonania pierwszego zawiadomienia i wskazanie na obowiązujący termin 14 dni, szczegółowe pouczenie o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tak wyznaczonym terminie. Adresat musi być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. W przypadku braku takiej informacji doręczenie zastępcze jest bezskuteczne – co miało miejsce w sprawie niniejszej. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 41 § 1 kpa, toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu, a zgodnie z § 2, w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Odnosząc się zatem do stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzić również należy, że nie można utożsamiać zmiany adresu z czasową nieobecnością w miejscu stałego pobytu. Obowiązek z art. 41 § 1 kpa odnosi się do takiej zmiany adresu, która wiąże się z nieobecnością strony przez pewien określony czas, ale nie dotyczy krótkotrwałego wyjazdu wakacyjnego. 10. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.