II OSK 609/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 544/15 w sprawie ze skargi K. G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 544/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę K. G. (dalej inwestor albo skarżący) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB albo organem II instancji) z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] wydane w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB), działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 w zw. z art. 61 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr.bud.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), nakazał inwestorowi usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości występujących w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w W., poprzez naprawę zniszczonej konstrukcji drewnianej budynku, naprawę drewnianych stropów, naprawę więźby dachowej wraz z pokryciem dachu, wymianę instalacji elektrycznej, zapewnienie podłączenia w pomieszczeniach kuchennych przewodów wentylacyjnych oraz wykonanie remontu kominów pod dachem. Ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. PINB zakazał ponadto użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] i nr [...] w ww. budynku, nakazując jednocześnie wykonanie tynku i podłóg w lokalu nr [...], wymianę stolarki okiennej oraz naprawę ścian osłonowych w terminie 6 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna. MWINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. stwierdził, że odwołanie inwestora od decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. W uzasadnieniu postanowienia MWINB podał, że decyzja PINB z dnia [...] listopada 2012 r., adresowana do inwestora została odebrana za pokwitowaniem, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, w dniu 12 listopada 2012 r. (podpis inwestora). W decyzji tej zawarta była informacja o trybie i terminie wniesienia odwołania. W związku z powyższym termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął z dniem 26 listopada 2012 r. Inwestor nadał odwołanie w placówce pocztowej w dniu 11 grudnia 2014 r., a zatem z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Odnosząc się do zarzutów inwestora dotyczących upomnienia z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], organ wyjaśnił, że upomnienie stanowiące wezwanie do wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB jest czynnością poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego w tej sprawie i nie stanowi rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a. Tym samym na upomnienie to nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. Skargę na postanowienie MWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył inwestor, zarzucając, że postanowienie to jest wadliwe i powinno zostać uchylone. Podniósł, że organ II instancji w ogóle nie odniósł się do istoty odwołania, a jedynie ograniczył się do stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 k.p.a. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia WSA uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Decyzja PINB z dnia [...] listopada 2012 r. została doręczona inwestorowi w dniu 12 listopada 2012 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji. Odbiór przesyłki skarżący pokwitował osobiście. W decyzji zostało zawarte pouczenie o prawie, terminie i trybie złożenia odwołania od tej decyzji. Odwołanie inwestor nadał w urzędzie pocztowym w dniu 11 grudnia 2014 r. Słusznie organ uznał, że zestawienie tych dat wskazuje, że odwołanie zostało wniesione po upływie terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a., a uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości - art. 16 § 1 k.p.a. Bez wpływu natomiast na ocenę terminowości odwołania pozostaje kwestia związana z datą wydania przez PINB decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Kwestia ta mogłaby być przedmiotem skargi na bezczynność organu bądź przewlekłość postępowania administracyjnego. Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty w tym przedmiocie są bezprzedmiotowe. W skardze kasacyjnej inwestor reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok WSA, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazując naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a. – wobec oddalenia przez Sąd skargi mimo istnienia podstaw do uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. – wobec wydania przez organ II instancji powyższego postanowienia z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, 8 i 77 k.p.a. oraz naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w następstwie kwalifikacji skargi inwestora z dnia 10 grudnia 2014 r. jako odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. – mimo że skarga powyższa jedynie w części nosiła cechy odwołania od upomnienia z dnia [...] grudnia 2014 r., a w części zawierała wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego w stosunku do ww. decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. z powołaniem okoliczności uzasadniających przyjęcie, że decyzja PINB-u rażąco narusza prawo. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego poniesionych kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie okazała się zasadna. Rozpoznając niniejszą sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., pozostawał ograniczony do jedynego zarzutu kasacyjnego, nie stwierdzając wystąpienia którejkolwiek z wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzut ten nie okazał się jednak zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez WSA. Skarżący kasacyjnie wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. z uchybieniem terminu, co obligowało organ II instancji do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Wydając postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r. MWINB nie naruszył wymienionych w podstawie kasacyjnej art. 7, 8, 77 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pismo inwestora z dnia 10 grudnia 2014 r., zatytułowane "skarga", zostało trafnie zakwalifikowane przez organ administracji publicznej oraz przez sąd I instancji jako odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Inwestor zamieścił w nim argumentację przedstawiającą powody dla których jego zdaniem decyzja ta nie odpowiada prawu. Na tym etapie postępowania niedopuszczalnym było wniesienie odwołania od upomnienia nr [...]. Upomnienie jest dokumentem urzędowym, którego przesłanie do zobowiązanego poprzedza wszczęcie egzekucji administracyjnej. Jego treść przypomina o powinności wykonania obowiązku, będąc realizacją zasady zagrożenia, której celem jest dążenie do dobrowolnego wykonania istniejącego już obowiązku poprzez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania (W. Piątek, A. Skoczylas w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 103-104). Z doręczeniem upomnienia zobowiązanemu nie została połączona dopuszczalności wniesienia przez ten podmiot jakiegokolwiek środka prawnego. Skarżący kasacyjnie domagając się podjęcia przez organy nadzoru budowlanego czynności nadzorczych "w stosunku do decyzji PINB z dnia [...] listopada 2012 r." nie wskazał podstawy prawnej, na której powinny one zostać dokonane. Zwracając przy tym uwagę na to, że tego rodzaju czynności powinny zostać podjęte z urzędu, skarżący kasacyjnie nie może skutecznie zarzucać organom zaniechania ich podjęcia. Jeżeli bowiem dana czynność ma zostać podjęta z urzędu, a nie na wniosek strony, to od uznania właściwego organu zależy potrzeba jej wykonania. W rzeczywistości przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja zmierza do podważenia trafności rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Tego rodzaju działanie w momencie, gdy decyzja ta uzyskała walor ostateczności nie jest dopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.