I OSK 505/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2373/12 w sprawie ze skargi S. S. i T. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2373/12 oddalił skargę S. S. i T. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasto Piastów, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w P. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]m2 w obrębie Nr [...], ujawnionej w zbiorze dokumentów [...] cz. dz. hip. [...] jako zajętej pod część ulicy [...] w P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że działka nr [...] nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa ani Gminy Miasta Piastów a pozostawała jedynie we władaniu tej Gminy jako droga publiczna. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego w Pruszkowie z dnia 29 lipca 2009 r. oraz postanowienia tego sądu z dnia 29 września 1989 r., sygn. akt I Ns 713/89, postanowienia z dnia 25 kwietnia 1996 r., sygn. akt I Ns 111/96 i postanowienia z dnia 4 kwietnia 2000 r., sygn. akt I Ns 275/00 wynika, że nieruchomość zajęta pod część ul. [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych. Zgodnie natomiast z Uchwałą Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę lokalną miejską. W tym stanie rzeczy zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomość ta stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Gminy Miasta Piastów. Od decyzji powyższej odwołanie złożyli S. S. i T. S. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] utrzymał zaskarżona decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że warunkiem przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. jest łączne spełnienie następujących przesłanek tj.: w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość nie mogła stanowić własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, musiała pozostawać we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, musiała być zajęta pod drogę publiczną. Dla rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma zatem ustalenie, czy zostały łącznie spełnione ww. przesłanki z art. 73 omawianej ustawy. Minister uznał, że w świetle znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w tym zaświadczenia z Sądu Rejonowego w Pruszkowie oraz postanowień tego Sądu, wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami nieruchomości były osoby fizyczne, a zatem w dacie tej ani Skarbowi Państwa ani jednostkom samorządu terytorialnego nie przysługiwały prawa rzeczowe do przedmiotowej działki. Z mapy sytuacyjnej dla celów prawnych sporządzonej przez biegłego geodetę sporządzonej w listopadzie 2005 r., według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. wynika, że działka nr [...] zajęta była pod ul. [...] w P. Z porównania tej mapy z mapą projektową podziału nieruchomości [...], sporządzoną przez biegłego sądowego na potrzeby postępowania o zniesienie współwłasności prowadzonego przed Sądem Rejonowym w Pruszkowie wynika, także, że do sierpnia 2011 r. stan zajęcia przedmiotowych nieruchomości pod ul. [...], istniejący już w dniu 31 grudnia 1998 r., nie uległ zmianie. Ponadto na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ustalił, że ul. [...] została zaliczona do dróg lokalnych miejskich, które na podstawie art. 103 ust. 2 ww. ustawy z 13 października 1998 r. z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Ponadto działka [...] zajęta pod drogę wyposażona jest w kanalizację deszczową, sieć gazową, oświetlenie uliczne oraz objęta była umowami w zakresie oznakowania ulicznego, naprawy nawierzchni, remontu chodników, konserwacji oświetlenia ulicznego oraz zimowego utrzymania ulic w kategorii IIII odśnieżenia. W ocenie organu odwoławczego okoliczności te wskazują bezspornie na władanie przedmiotową działką przez gminę w dniu 31 grudnia 1998 r.. Słusznie zatem, zdaniem organu odwoławczego, Wojewoda Mazowiecki w kontrolowanej decyzji stwierdził, że w stosunku do przedmiotowej działki spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., co obliguje organ do potwierdzenia przejścia jej, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., na własność Gminy Piastów. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że nie można stwierdzić aby dokumenty, na podstawie których dokonano istotnych w sprawie ustaleń, przedstawiały stan niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym czy faktycznym. Ponadto dla rozstrzygnięcia postępowania nie mają znaczenia wskazane przez odwołujących się dokumenty, bowiem dotyczą one sprawy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków miasta P. oraz innych niż przedmiot niniejszego postępowania działek ewidencyjnych. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej S. S. i T. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wyrazili swoje niezadowolenie z pracy organów administracji. Wskazali ponadto na bezprawne, ich zdaniem, zastosowanie trybu przewidzianego w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organów, że działka nr [...] przed dniem 1 stycznia 1999 r. stanowiła współwłasność osób fizycznych jak również to, że przed tą datą została zajęta pod drogę publiczną ul. [...] w P. (część tej ulicy). Na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ul. [...] została zaliczona do dróg lokalnych miejskich, które na podstawie art. 103 ust. 2 ww. ustawy z 13 października 1998 r. z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Miasto i Gmina Piastów władała przedmiotowymi działkami, ponieważ działka nr [...] stanowiła i stanowi część jezdni ul. [...] w P. Ulica ta wyposażona jest w kanalizację drogową, sieć gazową, oświetlenie uliczne oraz objęta była umowami w zakresie oznakowania ulicznego, naprawy nawierzchni, remontu chodników, konserwacji oświetlenia ulicznego oraz zimowego utrzymania i odśnieżania. Skoro przedmiotowa działka, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osób fizycznych, zajęta była w tej dacie pod drogą publiczną lokalną miejską (która z dniem 1 stycznia 1999 r. uzyskała kategorię drogi gminnej) i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy Miasta Piastów, na obszarze której jest położona. Sąd I instancji podzielił także stanowisko organu, że zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny nie potwierdza, że dowody na podstawie których dokonano istotnych w sprawie ustaleń były sfałszowane dlatego i ten zarzut skargi uznał za niezasadny. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. S., zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 1 i 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach - przez nieorzekanie na podstawie akt sprawy i stanu rzeczy z nich wynikającego, tj. z pominięciem dokonania podziału spornej nieruchomości w latach sześćdziesiątych zeszłego wieku, który to był przecież warunkiem zbywania części dawnej nieruchomości o powierzchni [...]m2 (co bez wątpienia miało miejsce, gdyż pierwsze części tejże zostały sprzedane w połowie 1969 r. i wynika to z aktów notarialnych opisanych i znajdujących się w aktach niniejszej sprawy) oraz z przyjęciem, że zajęta pod drogę/ulicę działka nie jest własnością osób wskazanych w decyzji odszkodowawczej, gdy wskazanego wniosku nie da się z aktami pogodzić (jeżeli z gruntów objętych podziałem mającym miejsce w latach sześćdziesiątych zeszłego wieku 33% ogólnej powierzchni z [...]m2 tychże przechodzi na własność Państwa, a 67% tychże przypada pod zabudowę jednorodzinną, to zgodnie z matematyką prawo własności wszystkich właścicieli działek pod ww. zabudowę o numerach [...] (aktualnie [...]), w tym beneficjentów decyzji odszkodowawczej, zamykało się w obrębie wskazanych działek budowlanych i jego przedmiotem nie mogły być działki zajęte aktualnie pod drogi/ulice, gdyż w przeciwnym wypadku oznaczałoby to, że pod zabudowę jednorodzinną przypadło więcej niż 67% ogólnej powierzchni działki wyjściowej i co byłoby niezgodne z ustawą); 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. art. 145 ust. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przepisów postępowania przez organy w toku postępowania administracyjnego, tj. arbitralne, a nie swobodne, uznanie, że zajęta pod drogę/ulicę działka jest własnością osób wskazanych w decyzji odszkodowawczej, gdy wskazanego wniosku nie da się pogodzić z materiałem dowodowym, logiką i prawem oraz nieprzeprowadzenia adekwatnego postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia czy w sprawie była wydana decyzja podziałowa (której skutkiem jest przejście 33% nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa), czy też nie; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. art. 145 ust. 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach w zw. z art. 24 ust. 1 tejże ustawy - poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia ww. przepisu prawa materialnego; 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. - przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do kluczowego zarzutu podnoszonego przez skarżącego w skardze i innych pismach, co wyklucza wszechstronne rozważenie sprawy; 5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. art. 145 ust. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.) w zw. z art. 199 k.c. i art. 58 k.c. - poprzez nieuchylenie kontrolowanej decyzji w sytuacji, gdy brak jest w aktach wniosku o odszkodowanie złożonego przez wszystkich współwłaścicieli (przy czynnościach przekraczających zwykły zarząd wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli) z uwagi na co postępowanie nie powinno w ogóle być wszczęte; 6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dnia 13 października 1998 r. w zw. z art. 199 k.c., 58 k.c. i 61 § 1 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że spełnione są warunki wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania, gdy w sprawie nie złożono ważnego w sensie prawnym wniosku o ww. wskutek nie wyrażenia na niego zgody przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, bez czego wydanie decyzji jest niedopuszczone; 7) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach - przez jego niezastosowanie i przyjęcie wbrew w/w, że działka nr [...] o powierzchni [...]m2 zajęta pod część ulicy [...] w P. jest własnością beneficjentów decyzji odszkodowawczej, gdy działki położone w pasie 33 % ogólnej powierzchni gruntów objętych podziałem dawnej działki o powierzchni [...]m2 są własnością Skarbu Państwa; W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową w kwocie 17 zł tytułem opłaconego pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. P. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., zatem w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają uchybienia natury procesowej. Za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 11 i 24 ust.1 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138 ze zm.). Wynikający z art. 133 § 1 P.p.s.a. obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który został zgromadzony w aktach sprawy. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. W toku postępowania administracyjnego organy nie stwierdziły by została wydana na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach decyzja o podziale działki [...]. W myśl tego przepisu tylko ostateczna decyzja o podziale nieruchomości stanowiła podstawę do przejęcia 33% gruntów, objętych podziałem, na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej. Skoro brak jest dowodu potwierdzającego podział nieruchomości na podstawie cytowanej wyżej ustawy to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, że organy prawidłowo przyjęły, że działka [...] stanowiła w całości na dzień 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w postanowieniach Sądu Rejonowego w Pruszkowie z dnia 29 września 1989r. w sprawie I Ns 713/89 z dnia 4 kwietnia 2000r. sygn. I Ns 275/00 oraz 25 kwietnia 1996r. sygn. I Ns 111/96. Także z zaświadczenia Sądu Rejonowego w Pruszkowie z dnia 29 lipca 2009 r. wynika, że działka [...] stanowi współwłasność B. i J. C., S. i T. S., J. K., K. i B. R., W. C., H. C., W. Ł., J. Ł. R. Ł. i S. P. W świetle tak poczynionych przez organy ustaleń, które sąd I instancji przyjął za własne nie można uznać zarzutu naruszenia art. 145 ust.1 lit.c P.p.s.a. w zw z art. 7 i 77 k.p.a. za usprawiedliwiony. Również zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 145 ust.1 lit.a P.p.s.a. w zw. z art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach uznać należy za chybiony, bowiem przepisy wskazanej ustawy nie znajdowały zastosowania w sprawie. Organy prowadząc postępowanie, w przedmiocie wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, nie znalazły żadnych dokumentów, z których by wynikało, że działka [...] była przedmiotem podziału przewidzianego tym przepisem. W tej sytuacji stanowisko skarżącego kasacyjnie nie poparte żadnym dowodem uznać należy za gołosłowne. Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 11 ustawy z 22 maja 1958 r. Jednakże zarzut uchybienia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 11 cytowanej wyżej ustawy nie można uznać za skuteczny, bowiem uchybienie to nie miało wpływu na rozpoznanie sprawy. Jak wyżej wskazano przepis ten nie znajdował zastosowania przy rozpoznaniu tej sprawy, zaś rzeczą organów, jak również sądu I instancji, nie było badanie przyczyn, dla których przepis ten nie został zastosowany w momencie, gdy obecni współwłaściciele w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych ubiegłego stulecia nabywali swoje udziały w nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Ta kwestia w tym postępowaniu nie może być przedmiotem kontroli organów a także sądu. Ponadto sąd I instancji zasadnie podkreślił, że organy prawidłowo ustaliły na podstawie mapy sytuacyjnej sporządzonej dla celów prawnych według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., że działka [...] zajęta była pod ul. [...] w P. Ulica ta na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa warszawskiego została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Drogi lokalne miejskie na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. zwanej dalej p.w.u.r.a.p.) stały się z mocy prawa drogami gminnymi. Nie można także zgodzić się z zarzutem, że orzekające organy naruszyły art. 61 § 1 k.p.a. co zdaniem skarżącego uszło uwadze sądu I instancji. Należy zauważyć, że ustawodawca w art. 73 ust. 4 ustawy p.w.u.r.a.p. nie wprowadza wymogu, by z wnioskiem o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w warunkach określonych w art. 73 ust. 1 p.w.u.r.a.p., wystąpili wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Oznacza to, że także z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej powstały z mocy prawa stan prawny na nieruchomości może wystąpić każdy podmiot, który wykaże swój interes prawny zgodnie z ogólną zasadą wynikającą a art. 61 § 1 k.p.a. Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako nieusprawiedliwioną na podstawie art. 184 P.p.s.a.