II OSK 459/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1802/15 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 listopada 2015 r. sygn. IV SA/Wa 1802/15 oddalił skargę J. W.(dalej powoływana jako skarżąca) na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [..] kwietnia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca wnioskiem z 4 kwietnia 2014 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z [...] czerwca 2009 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. n [..] z [...] lutego 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn. "Budowa ciągu drogowego ulic G. – R. - B. oraz budowa linii tramwajowej do III Kampusu [...] w K. z terminalem autobusowym wraz z drogami zbiorczymi, chodnikami, ścieżkami rowerowymi, obiektami inżynierskimi, infrastrukturą techniczną". Skarżąca wskazał, że decyzja lokalizacyjna została wydana na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm. – dalej specustawa drogowa), tj. przepisów, które utraciły mocy na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), co stanowi rażące naruszenie praworządności określonej w art. 7 Konstytucji RP. Ponadto podniosła, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 5a i pkt 4 lit. b w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej organ miał obowiązek wszcząć z urzędu postępowanie odszkodowawcze. Skarżąca stwierdziła, że powołane decyzje naruszają jej prawa właścicielskie i prawo do otrzymania odszkodowania oraz żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. W uzasadnieniu wniosku ponadto skarżąca wskazała, że jest właścicielką działek nr [...] oraz nr [...], co wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2013 r. sygn. I OSK 2468/12. W wyroku tym potwierdzono, że decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Dzielnicy K. – P. dotyczyła działki [...] a nie całej działki [...]. Ponadto skarżąca wskazał, że w odniesieniu do działek nr [...] oraz [...] decyzja lokalizacyjna narusza jej prawo do wystąpienia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] października 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji lokalizacyjnej, wskazując że treść ksiąg wieczystych wskazuje, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie podtrzymując stanowisko o nie posiadaniu przez skarżącą przymiotu strony. Skarżąca wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwestionując w szczególności wydanie postanowienia na podstawie art. 61a Kpa w sytuacji, kiedy skarżącej w sposób oczywisty przysługuje interes prawny do wystąpienia o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji. Skarżąca wskazała na treść wyroku NSA z 26 marca 2013 r., którego nie uwzględnienie przez organ stanowi jej zdaniem naruszenie art. 170 Ppsa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 6 listopada 2015 r. powyższą skargę oddalił. Sąd wskazał, że skarżąca wniosła odwołanie od powołanej decyzji lokalizacyjnej, jednakże Wojewoda M. decyzją z [...] czerwca 2009 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Trafnie zatem organ nadzoru stwierdził brak podstaw do wszczynania postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji wydanej na skutek odwołań podmiotów posiadających przymiot stron postępowania. Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego uniemożliwia zainicjowanie przez skarżącą postępowania nadzorczego. Skarżąca nie figurowała w dniu wydania decyzji jako właściciela zarówno w księgach wieczystych jak i w ewidencji gruntów. Dlatego też nie można jej uznać za stronę postępowania. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W niezwykle obszernej i rozbudowanej co do konstrukcji zarzutów skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 151 Ppsa w związku z art. 3 § 1 Ppsa, oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku nr 153, poz. 1269 z późn. zm. dalej Pusa ) poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA w Warszawie, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jak i poprzedzającego je postanowienia tego organu zgodnie z wnioskami skargi co odpowiada również tym samym zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c Ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.a Ppsa w związku z art. 135 Ppsa, które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuścił się Minister Infrastruktury i Rozwoju przy wydawaniu postanowień w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku J.W.; 2) art. 151 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa w związku z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "Kpa"), art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 127 § 3 Kpa, art. 144 lep.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kpa przez bezzasadne oddalenie skargi, i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju ww. przepisów Kpa, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury w całości, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, który błędnie nie został przez WSA zastosowany, a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 Ppsa w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej; 3) art. 151 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa w związku z art. 157 § 2 Kpa poprzez bezzasadne oddalenie skargi, i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju ww. przepisu Kpa; 4) art. 151 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa w związku z art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji istotnego naruszenia ww. przepisów Kpa przy jego ustalaniu; 5) art. 170 Ppsa poprzez pominięcie treści prawomocnego wyroku NSA z dnia 26.03.2013 r., sygn. akt: I OSK 2468/12, który wyraźnie stwierdził, że do obrotu prawnego weszła jedynie decyzja Naczelnika Dzielnicy K.— P. z dnia [...] lipca 1983 roku, znak: [...] w zakresie wywłaszczenia działki ewidencyjnej nr [...], a nie całej działki nr [...], podczas gdy orzeczenie prawomocne wiąże nie ty lico strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe. II.przepisów prawa materialnego: 1. art. 28 Kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: - spadkobierczyni poprzedniej właścicielki nieruchomości, która częściowo w ogóle nie została wywłaszczona a jedynie na podstawie odręcznych poprawek orzeczenia wywłaszczeniowego doszło do pozbawienia jej władztwa nad nieruchomością i budowy na niej drogi publicznej, nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji drogi, podczas gdy prawidłowa interpretacja art. 28 Kpa winna prowadzić do przyznania w takim wypadku skarżącej przymiotu strony, - interes prawny w występowaniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ogranicza się do przypadków, w których wnioskodawcy przysługuje aktualnie tytuł prawo-rzeczowy do nieruchomości, podczas gdy art. 28 Kpa nie daje podstaw do ograniczania rozumienia interesu prawnego w taki sposób, - nieuznanie przez organ skarżącej jako strony w postępowaniu zwykłym przesądza o braku przymiotu strony również w postępowaniu nieważnościowym, podczas gdy interes prawny należy konstruować w każdym przypadku indywidualnie i odnosić go do aktualnie składanego wniosku, zwłaszcza jeśli pominięcie podmiotu jako strony postępowania w postępowaniu zwykłym okazało się błędne z punktu widzenia późniejszych dowodów, - przepis ten dopuszcza pominięcie jako strony postępowania osoby, która dysponuje roszczeniem z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015, poz. 1774, dale:j ugn), podczas gdy roszczenie o zwrot nieruchomości również przesądza o istnieniu po stronie skarżącej interesu prawnego z art. 28 Kpa, - interes prawny skarżącej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności również decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. o lokalizacji drogi podlega ograniczeniu w związku z wydaniem formalnej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, podczas gdy z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, której merytoryczna poprawność była kontrolowana przez organ odwoławczy musi być jednocześnie skierowany także do decyzji organu II instancji, - interes prawny w postępowaniu administracyjnym podlega ograniczeniu, a wręcz wyłączeniu w sytuacji, gdy odwrócenie skutków decyzji której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności wymagać jeszcze będzie od skarżącej wystąpienia z pozwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym podczas gdy przysługiwanie roszczenia z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie tylko nie stoi na przeszkodzie, ale nawet dodatkowo wzmacnia interes prawny skarżącej w inicjowaniu postępowania nieważnościowego, wynik postępowania o uzgodnienie treści księgi jest bowiem zależny od wyniku administracyjnego postępowania nieważnościowego, - interes prawny skarżącej, wywodzący się z tytułu własności, roszczenia o uzgodnienie treści księgi wieczystej i roszczenia o zwrot nieruchomości jest wyłącznie interesem faktycznym, podczas gdy w świetle art. 28 Kpa i jego utrwalonej interpretacji w takim przypadku mamy do czynienia z interesem prawnym, wynikającym z prawa cywilnego i roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, który wystarczał do przyznania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym; 2. art. 3 ust. 1 (w związku z art. 10 ust. 1) ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U z 2013, poz. 707) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: - przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy stoi na przeszkodzie przyznaniu skarżącej przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy domniemanie prawidłowości wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie wyłącza możliwości przysługiwania innym osobom niż widniejące w księdze interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, - przewidziana w art. 10 ust. 1 tej ustawy procedura uzgadniania treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym powinna poprzedzać rozstrzyganie o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę wpisu w księdze wieczystej, podczas gdy zachodzi prawidłowość odwrotna, gdyż sąd rozpoznający powództwo z art. 10 ukwih jest związany treścią decyzji i nie może samodzielnie eliminować jej z obrotu; 3. art. 136 ust. 3 ugn poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że nie kreuje on po stronie skarżącej roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, będącego źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, podczas gdy przepis ten należy rozumieć odmiennie w taki sposób, iż zgłoszone roszczenie o zwrot nieruchomości przesądza o interesie prawnym do brania udziału we wszystkich postępowaniach administracyjnych dotyczących tej nieruchomości. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Nadmienić należy, że stosownie do art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego występuje przypadek określony w części drugiej wskazanego przepisu, tj. zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wywód Sądu I instancji o braku interesu prawnego skarżącej jest błędny. Skarżąca bezsprzecznie jako osoba będąca do dnia, kiedy decyzja o lokalizacji drogi stała się ostateczna właścicielką działek nr [...] i [...] jest podmiotem uprawnionym do występowania o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji. W tym zakresie bezprzedmiotowe jest odsyłanie skarżącej na drogę powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, z uwagi na konsekwencje jakie wywołała decyzja lokalizacyjna tj. przejęcie tych nieruchomości i zajęcie ich pod drogę publiczną. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji lokalizacyjnej wynika z przyczyn przedmiotowych, a nie podmiotowych. Niemiej jednak samo rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku odpowiada prawu. Cała sprawa opiera się na błędnym rozumieniu przez skarżącą i jej pełnomocnika przepisów specustawy drogowej. Kwestia weryfikacja stanu własności na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej nie ma wpływu na to czy decyzja taka została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W tym celu należy przybliżyć normatywną konstrukcję przejęcia nieruchomości obowiązującą w latach 2006-2008 na gruncie specustawy drogowej. Zgodnie z ówczesną treścią art. 12 ust. 2 specustawy drogowej "linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowiły linie podziału nieruchomości". Natomiast art. 12 ust. 4 specustawy drogowej mówił, że nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a, odpowiednio przez wojewodę albo starostę. Przejście nieruchomości nie było więc elementem decyzji, a wyłącznie jej skutkiem. W świetle powyższego przepisu z automatu wszystkie działki w liniach rozgraniczających przechodziły z mocy prawa na własność odpowiedniego podmiotu publicznego. Dopiero późniejsza wersja ustawy, która zastąpiła decyzję o lokalizacji drogi zintegrowaną decyzją nazwaną – zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej wprowadziła jako element zezwolenia na realizację inwestycji drogowej konieczność oznaczenia nieruchomości, które przeszły na własność podmiotu publicznego (art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej w wersji obowiązującej od 10 września 2008 r.). Ta zmiana była podyktowana potrzebą wyłączenia z przejęcia nieruchomości, jeżeli drogę budowano w tunelu czy też nad powierzchnią nieruchomości. Tym samym jeżeli nieruchomość skarżącej składająca się z dwóch działek znalazła się w liniach rozgraniczających drogi, to automatycznie przechodziła na własność Gminy K. Kwestia ówczesnego stanu ujawnionego w księgach wieczystych czy ewidencji nie ma w tej materii żadnego znaczenia. Za nieruchomości przejęte w tym trybie należy się zatem odszkodowanie. Ale kwestia ta nie wpływa w żaden sposób na legalność decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Przedmiotowa przeszkoda do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji lokalizacyjnej wynika z tego, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1829/10 oddalił skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1326/09 w sprawie ze skarg na powołaną decyzję Wojewody M. z [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi. W obrocie prawnym istniej prawomocny wyrok, którym oceniono już legalność powołanej decyzji lokalizacyjnej. NSA wskazał w tym orzeczeniu w szczególności, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć powołanego w skardze kasacyjnej art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Jak stwierdził NSA "przepis ten został bowiem dodany do tej ustawy ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) i wszedł w życie z dniem 10 września 2008 r. Ponieważ przedmiotowa sprawa została wszczęta przed dniem 10 września 2008 r., stosuje się do niej przepisy ustawy o szczególnych zasadach (...), obowiązujące w dacie złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowej drogi, zatem przed 10 września 2008 r.". W wyroku tym potwierdzono więc, że kwestionowana decyzja lokalizacyjna była prawidłowo wydana w reżimie specustawy drogowej obowiązującej do 10 września 2008 r. Natomiast skarżąca wskazywała na konieczność zbadania tej decyzji co do zgodności ze znowelizowanymi przepisami specustawy drogowej, które w sprawie w ogóle nie miały zastosowania. Tym samym skoro Naczelny Sąd Administracyjny ocenił już legalność powołanej decyzji lokalizacyjnej, to zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt. I OPS 6/09 (LEX nr 530338) - "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym". Taka sytuacja niedopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Prawidłowo zatem Sąd I instancji oddalił skargę na powołane postanowienie wydane w oparciu o art. 61a Kpa. Kwestia ubiegania się o odszkodowanie czy pominięcie strony skarżącej w postępowaniu lokalizacyjnym nie mają żadnego znaczenia dla oceny legalności decyzji lokalizacyjnej. Podobnie żadnego znaczenia dla sprawy legalności decyzji lokalizacyjnej nie ma ewentualne naruszenie art. 136 ust. 3 ugn, ponieważ pozbawienie roszczenia o zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, w sytuacji spełnienia przesłanek zbędności określonych w art. 137 ugn, otwiera stronie możliwość dochodzenia odszkodowania z tytułu tzw. deliktu zwrotowego. W opisanym powyżej stanie prawnym niedopuszczalne jest dokonywanie przez organ nadzoru kontroli legalności decyzji lokalizacji, skoro uczynił to już sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem. Zarzuty skargi kasacyjnej nie uzasadniają zatem uchylenia zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.