II SA/Wa 1080/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Andrzej Góraj Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby - oddala skargę - Raportem z dnia [...] marca 2015 r. T.K. wystąpił do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z prośbą o zwolnienie ze służby z dniem [...] maja 2015 r. w związku z nabyciem praw emerytalnych. W związku z powyższym Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 64 ust. 3 oraz art. 54 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1411); zwanej dalej ustawą o CBA oraz § 18 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy CBA (Dz. U. Nr 77, poz. 1311 ze zm.), zwolnił T.K. ze służby z dniem [...] kwietnia 2015 r. Od powyższej decyzji funkcjonariusz złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy żądając zmiany rozstrzygnięcia w zakresie daty zwolnienia ze służby na dzień [...] maja 2015 r., wskazując, że nastąpiło to bez uwzględnienia jego prośby zawartej w raporcie z dnia [...] marca 2015 r. oraz z naruszeniem § 20 powołanego wyżej rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r., bowiem niedotrzymano trzymiesięcznego terminu uprzedzenia przed datą określoną w decyzji o zwolnieniu ze służby. Szef CBA decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku T.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy o CBA, funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W przypadku zatem złożenia przez funkcjonariusza wniosku o zwolnienie ze służby obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia, nie później niż w terminie do trzech miesięcy od daty złożenia wniosku. Podkreślił, że dla organu wydającego decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby na jego prośbę nieistotne są motywy, jakimi kierował się składając przedmiotowy wniosek. Wiążąca organ jest natomiast jego wola rozwiązania stosunku służbowego, natomiast organowi pozostawiono swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie ze służby z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku. W sprawie bezsporne jest, że raportem adresowanym do Szefa CBA z dnia [...] marca 2015 r. T.K. wyraźnie określił, że wnosi o zwolnienie ze służby z dniem [...] maja 2015 r. w związku z nabyciem praw emerytalnych. W tej sytuacji Szef CBA, będąc związanym powyższym żądaniem funkcjonariusza, mógł prowadzić postępowanie jedynie w sprawie zwolnienia go ze służby na własną prośbę zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy o CBA i w związku z tym w dniu [...] kwietnia 2015 r. wydał decyzję o zwolnieniu ze służby z dniem [...] kwietnia 2015 r. Odnośnie zarzutu strony dotyczącego naruszenia treści § 20 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy CBA, polegającego na niezastosowaniu wskazań w nim zawartych stwierdził, że powyższy przepis nie ma zastosowania do zwolnienia ze służby na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy. Wyjaśnił, że obowiązek informacyjny ustanowiony w tym przepisie dotyczy tylko i wyłącznie przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby w trybie art. 64 ust. 2 pkt 4 ustawy. Wskazał, że zwolnienie ze służby, na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy, z uwagi na wystąpienie funkcjonariusza ze służby nie jest tożsame ze zwolnieniem na mocy art. 64 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. W pierwszym przypadku zwolnienie funkcjonariusza jest obligatoryjne i następuje na jego pisemny wniosek, natomiast w przypadku zastosowania art. 64 ust. 2 pkt 4 ustawy, działanie organu jest podejmowane z urzędu. Użycie w tym przepisie sformułowania "można zwolnić" oznacza, że decyzja w sprawie zwolnienia w przypadku nabycia przez funkcjonariusza prawa do emerytury w pełnym wymiarze, określonego w przepisach odrębnych, ma charakter fakultatywny i pozostawiona została tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ zaznaczył, że żądanie funkcjonariusza zwolnienia ze służby jest oświadczeniem woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, co potwierdziła uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11. Szef CBA stwierdził, że funkcjonariusz miał prawo do skorzystania z trybu zwolnienia przewidzianego w treści art. 64 ust. 3 ustawy, a zatem skoro złożył raport o zwolnienie ze służby i swojego oświadczenia woli nie cofnął ani też nie uchylił się od jego ewentualnych wad to organ był zobligowany do uwzględnienia raportu i zwolnienia go ze służby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T.K. wniósł o uchylenie decyzji Szefa CBA z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: • przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 3 ustawy o CBA, poprzez jego błędną wykładnię oraz § 20 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy CBA; • przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a. – zasady prawdy obiektywnej oraz art. 8 k.p.a. – zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Skarżący wskazał, że jego zwolnienie ze służby nie powinno nastąpić przed datą początkową obowiązywania oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby. Zaznaczył, że nabył prawo do emerytury w pełnym wymiarze i jednocześnie wyraził chęć wystąpienia ze służby informując o tym przełożonych. Organ dokonał zatem błędnej wykładni przepisów art. 64 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 64 ust. 3 ustawy, podając, że obowiązek informacyjny określony w § 20 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. dotyczy tylko i wyłącznie przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 64 ust. 2 pkt 4 ustawy o CBA. Z treści § 20 tego rozporządzenia nie wynika w jakim trybie jest zwalniany funkcjonariusz, tylko fakt, że po nabyciu praw do emerytury w pełnym wymiarze ustawodawca zabezpiecza jego okres wypowiedzenia stosunku służby na czas krótszy niż trzy miesiące. Zdaniem wnoszącego skargę Szef CBA wydając rozstrzygnięcie o zwolnieniu ze służby nie dopełnił staranności skracając mu okres wypowiedzenia, bowiem nie ustalił, czy składający wniosek nabył prawo do emerytury w pełnym wymiarze. Podkreślił, że w raporcie nie było określonej formy podstawy prawnej zwolnienia, a w przypadku wątpliwości organ powinien podjąć czynności zmierzające do jej sprecyzowania, czego jednak nie uczynił. W tej sytuacji podniósł, że mógł domniemywać, że po stwierdzeniu nabycia praw emerytalnych jego przełożeni odniosą się do zakresu tych praw. W ocenie skarżącego organ nie był uprawniony do zwolnienia go ze służby niezgodnie z żądaniem, a tym bardziej nie wykazał, że uczynił to zgodnie z wolą skarżącego, przyjmując za podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 64 ust. 3 ustawy o CBA. W odpowiedzi na skargę Szef CBA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o CBA, zgodnie z którym funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "funkcjonariusza zwalnia się ze służby" oznacza, że w przypadku pisemnego zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, Szef CBA jest zobligowany do jego zwolnienia w nieprzekraczalnym terminie trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu, organ nie ma zatem możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Rozwiązanie takie ma na celu ochronę niekwestionowanego prawa funkcjonariusza do wystąpienia ze służby. Ma on prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ zobowiązany jest wydać w zakreślonym terminie stosowną decyzję o zwolnieniu ze służby. Pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby jest dla organu wiążące i niezależne od przyczyn jego podjęcia przez stronę. Nie ulega wątpliwości, że T.K. złożył taki wniosek i znajduje się on w aktach sprawy. Jego złożenie spowodowało, że organ był zobowiązany wszcząć postępowanie w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w CBA i zakończyć w terminie zakreślonym w powołanym przepisie. Pisemne zgłoszenie funkcjonariusza CBA ze służby jest w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego oświadczeniem woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W kwestii tej wypowiedział się jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny podejmując w dniu 5 grudnia 2011 r. uchwałę w składzie 7 sędziów, sygn. akt I OPS 4/11 (dostępna na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdził, że pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że z uwagi na istotę stosunków prawnych, jakimi są stosunki służbowe, które cechuje m.in. zasada wolności zatrudnienia, polegająca na woli kandydata do służby, możliwe jest stosowanie do oświadczeń woli – w zakresie nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego - przepisów kodeksu cywilnego w drodze analogii prawa. Wprawdzie powyższa uchwała odnosi się bezpośrednio jedynie do ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, jednak z uwagi na analogiczne uregulowanie omawianej kwestii w innych ustawach dotyczących służb mundurowych, w tym w ustawie o CBA, znajduje ona zastosowanie w niniejszej sprawie. W myśl art. 61 § 1 zd. 1 k.c., oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. W przedmiotowej sprawie bezsporna jest okoliczność, że T.K. w dniu [...] marca 2015 r. złożył do Szefa CBA pisemny raport o zwolnienie ze służby z dniem [...] maja 2015 r. W chwili jego składania nie doszło do skutecznego cofnięcia złożonego oświadczenia woli ani też uchylenia się od ewentualnych wad określonych w art. 82-87 k.c. Zatem w świetle art. 61 § 1 zd. 1 k.c., skoro powyższy wniosek został złożony Szefowi CBA w tym dniu, to po stronie organu powstał obowiązek zwolnienia funkcjonariusza w nieprzekraczalnym terminie trzech miesięcy licząc od dnia [...] marca 2015 r. Podkreślić należy, że organ nie jest związany terminem zwolnienia określonym przez funkcjonariusza, byleby tylko data zwolnienia nie wykraczała poza wspomniany termin trzech miesięcy. W związku z tym ustalenie daty zwolnienia skarżącego na dzień [...] kwietnia 2015 r. jest prawidłowe w związku z treścią art. 64 ust.3 ustawy o CBA. Nietrafne jest z tego względu stanowisko T.K., że zwolnienie go z dniem [...] kwietnia 2015 r. czyli przed dniem [...] maja 2015 r., jako niezgodne z deklarowaną wolą, narusza przepisy Kodeksu cywilnego w zakresie oświadczenia woli i jej skutków. Całkowicie błędne jest zatem takie rozumienie treści art. 61 § 1 k.c., że określając w raporcie o zwolnienie ze służby datę [...] maja 2015 r. jako datę zwolnienia, określił tym samym datę obowiązywania tego oświadczenia woli na ten dzień. Oznaczałoby to bowiem, że to nie data dotarcia oświadczenia woli funkcjonariusza do adresata wyznacza dzień rozpoczęcia biegu terminu trzymiesięcznego z art. 64 ust. 3 ustawy o CBA, lecz określona przez skarżącego data zwolnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 374/14, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut skarżącego dotyczący naruszenia § 20 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy CBA nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu, zwalniając ze służby funkcjonariusza, który nabył prawo do emerytury w pełnym wymiarze, należy go o tym uprzedzić co najmniej trzy miesiące przed terminem określonym w decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. W ocenie Sądu organ słusznie wskazał w zaskarżonej decyzji, że powołany przepis ma zastosowanie wyłącznie w przypadku zwolnienia ze służby na podstawie art. 64 ust. 2 pkt 4 ustawy o CBA, który ma charakter fakultatywny i to organ, w drodze decyzji uznaniowej, decyduje czy zwolni funkcjonariusza ze służby. Przepis art. 64 ust. 2 pkt 4 ustawy o CBA stanowi, że organ może wydać decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w razie nabycia przez niego prawa do emerytury w pełnym wymiarze. Organ właściwy w sprawach personalnych może skorzystać z uprawnienia do rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, jeżeli nabycie prawa do emerytury w pełnym wymiarze wynika z decyzji wydanej przez organ emerytalny właściwy do ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego. Natomiast zwolnienie ze służby na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy o CBA następuje wyłącznie z inicjatywy funkcjonariusza; decyzja organu ma charakter związany, a jedyną materialną przesłanką jej wydania jest stwierdzenie faktu złożenia pisemnego zgłoszenia o wystąpieniu ze służby. Biorąc pod uwagę okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że działanie organu było w pełni zgodne z prawem. Szef CBA, zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy o CBA, był zobligowany do wydania decyzji o zwolnieniu T.K. ze służby w CBA w ciągu trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia funkcjonariusza o wystąpieniu ze służby, czego dopełnił wydając w dniu [...] kwietnia 2015 r. decyzję o zwolnieniu. Termin zaś zwolnienia skarżącego mógł być przez organ ustalony swobodnie w okresie przypadającym w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Nadmienić przy tym wypada, że z uwagi na cel powołania CBA jako służby specjalnej do spraw zwalczania korupcji w życiu publicznym i gospodarczym, w szczególności w instytucjach państwowych i samorządowych, a także do zwalczania działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa (art. 1 ust. 1 ustawy o CBA), zapewnienie efektywności jego funkcjonowania leży w żywotnym interesie społecznym. Niewątpliwie efektywność ta ulega obniżeniu w sytuacji fluktuacji kadr, a zatem celowe jest działanie zmierzające do jak najszybszego uzupełnienia braków kadrowych spowodowanych wystąpieniem funkcjonariusza ze służby. Osiągnięciu tego celu z pewnością sprzyja szybkie zwolnienie etatu zajmowanego przez funkcjonariusza zgłaszającego wystąpienie ze służby, by brak ten został możliwie szybko uzupełniony. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego również są niezasadne, bowiem zdaniem Sądu Szef CBA zebrał wystarczający materiał dowodowy, na podstawie którego prawidłowo ustalił stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcia odpowiadające prawu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.