II SA/Rz 580/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności I. uchyla zaskarżoną decyzję w części tiret pierwsze pkt 3 oraz pkt 1 w zakresie słów "napełnieniu i"; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. kwotę 1057 zł /słownie: jeden tysiąc pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. z/s w [.] (dalej: Spółka) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej: SKO w [.]) z dnia [.] lutego 2015 r. nr [.] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności, którą wydano w następującym stanie sprawy; Podaniem z dnia 19 grudnia 2014 r. (data wpływu do organu) Spółka wystąpiła do Wójta Gminy [.] o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transporcie nieczystości ciekłych na terenie Gminy [.] trzema samochodami ciężarowymi. Decyzją z dnia [.] stycznia 2015 r. nr [.], Wójt Gminy [.] udzielił Spółce zezwolenia na prowadzenie ww. działalności, określając zarazem szczegółowe warunki jej wykonywania. W punkcie 1 ustalono obszar prowadzenia działalności, a w 2 termin rozpoczęcia działalności. W punkcie 3 postanowiono, że przy świadczeniu usług należy przestrzegać uchwały nr [.] /2012 z dnia [.] grudnia 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymywania czystości na terenie Gminy [.] oraz uchwały nr [.] /12 z dnia [.] czerwca 2012 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, a także uchwały nr [.] /12 z dnia [.] grudnia 2012 r. zmieniającej uchwałę nr [.] /12 (tiret pierwsze), wywóz nieczystości miał następować na każde zlecenie właścicieli nieruchomości nie później niż w terminie 2 dni (tiret drugie), nieczystości miały być wywożone wozami asenizacyjnymi Mercedes-Benz oraz MAN, szczelnymi, czystymi i odpowiednio oznakowanymi (tiret trzecie), czynności związane z opróżnianiem zbiorników wykonywane w sposób uniemożliwiający rozlewanie się ścieków i ich przedostawanie się do środowiska (tiret czwarte), Spółka wystawiać miała szczegółowe dowody korzystania z jej usług oraz prowadzić ewidencję zawartych umów i dowodów świadczenia usług (tiret piąte). W 4 zobowiązano do wywożenia nieczystości ciekłych do oczyszczalni w Stalowej Woli, w 5 określono, jakie należy podjąć niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i sanitarnej, a w 6 ustalono okres ważności zezwolenia na 10 lat. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zakwestionowała jej rozstrzygnięcia: A) zawarte w punkcie 3: a) tiret pierwsze - poprzez nieokreślenie konkretnych wymagań szczegółowych wynikających z odrębnych przepisów rangi ustawowej, stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach (dalej zwanej jako: "ustawa"), a jedynie ogólne wynikające z aktów prawa miejscowego, b) tiret drugie, trzecie i piąte - poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 1 i ust. 1aa ustawy i wykroczenie poza granice wynikające z ich dyspozycji poprzez: - zobowiązanie Spółki do przestrzegania uchwał nr [.] /12 oraz nr [.] /12 w sytuacji, gdy Rada Gminy [.] bezprawnie w uchwałach tych określiła wymagania, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy wykonujący działalność objętą zezwoleniem, podczas gdy była ona uprawniona jedynie do określenia wymagań, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o udzielenie zezwolenia, - ograniczenie prawa korzystania z innych pojazdów niż konkretnie wymienione we wniosku o udzielenie zezwolenia, - bezpodstawne postanowienie, że nieczystości winny być wywożone w terminie do 2 dni od otrzymania zlecenia, jako że kwestia ta winna być przedmiotem umowy zawieranej ze zleceniodawcami, - bezpodstawne zobowiązanie do gromadzenia dowodów korzystania z usług Spółki określających ilość odbieranych nieczystości ciekłych, jak też umów o świadczenie takich usług, B) punkt 7 stanowiący, że w przypadku naruszenia warunków zezwolenia może ono być cofnięte bez odszkodowania w trybie art. 9 ust. 2 i 3 ustawy, z uwagi na pominięcie w zacytowanym zapisie regulacji sanacyjnej przewidzianej w ustawie. Opisaną na wstępie decyzją SKO w [.] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej: 1) punktu 3 tiret pierwsze - i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy nadając mu nowe brzmienie o następującej treści: "Inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów odrębnych, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji objętej zezwoleniem. Przedsiębiorca ma obowiązek: 1) odkażania pojazdów do opróżniania zbiorników i transportu nieczystości ciekłych w części spustowej – po każdym napełnieniu i opróżnieniu zbiornika pojazdu, 2) mycia zewnętrznie pojazdów po zakończeniu każdego dnia pracy, 3) mycia zewnętrznie i wewnętrznie oraz odkażania pojazdów nie rzadziej niż raz w tygodniu", 2) punktu 3 tiret drugie - i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy nadając mu nowe brzmienie o następującej treści: "Niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem. Przedsiębiorca po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem ma obowiązek dokonania dezynfekcji pojazdów asenizacyjnych służących do prowadzenia działalności objętej zezwoleniem oraz kabin sanitarnych", 3) punktu 3 tiret trzecie w zakresie wyrazów: "Mercedes-Benz oraz MAN", punktu 3 tiret piąte oraz punktu 7 – i w tym zakresie umorzyło postępowanie. W ocenie organu odwoławczego odwołanie zasługiwało w części na uwzględnienie, ponieważ doszło do naruszenia treści art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy. W sytuacji bowiem, gdy określone obowiązki ciążą na przedsiębiorcy z mocy ustawy to ich powielenie w rozstrzygnięciu decyzji administracyjnej jest niedopuszczalne. W decyzji wskazać należało jedynie szczegółowe wymagania wynikające z przepisów odrębnych rangi ustawowej. Dlatego wadliwe powołano się na akty prawa miejscowego. Ponadto uchwały te zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 7 ust. 3a ustawy, skoro określono wymagania wobec przedsiębiorcy wykonującego działalność, a nie jak wymaga tego ustawa wobec takiego, który ubiega się o zezwolenie na prowadzenie takiej działalności. Bezzasadnie w decyzji skonkretyzowano marki pojazdów, które mogą być wykorzystywane w prowadzonej działalności, jak też zobowiązano do gromadzenia dowodów o ilości odebranych nieczystości oraz prowadzenia ewidencji umów i dowodów świadczonych usług. Zbędne i niedopuszczalne było wskazywanie w rozstrzygnięciu konsekwencji prawnych naruszenia udzielonego zezwolenia, ponieważ wynika to wprost z art. 9 ust. 2 ustawy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka zaskarżyła decyzję SKO w [.] wskazując, że czyni to w części: 1) tiret pierwsze co do, w jakim określa on brzmienie punktu 3 tiret pierwsze decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie wyrazów "napełnieniu i", 2) tiret pierwsze w zakresie, w jakim określa on brzmienie punktu 3 tiret pierwsze decyzji pierwszoinstancyjnej co do wyrażenia "mycia zewnętrznie i wewnętrznie oraz odkażania pojazdów nie rzadziej niż raz z tygodniu". Decyzji tej zarzucono naruszenie: 1) art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie co do istoty sprawy w zakresie uchylonego punktu 3 tiret pierwsze poprzez określenie nowego jego brzmienia dotyczącego obowiązków niewynikających z przepisów odrębnych, 2) § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada 2002 r. w sprawie wymagań pojazdów asenizacyjnych poprzez bezpodstawne zmodyfikowanie treści tego przepisu i rozszerzenie o kwestię "napełnienia" zbiornika, a nie tylko jego "opróżnienia", jak stanowi ten przepis, 3) art. 107 § 3 Kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w zakresie odnoszącym się do zmienionego punktu 3 tiret pierwsze. Spółka podkreśliła, że w decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transporcie nieczystości ciekłych winny znaleźć się jedynie elementy określone w art. 9 ust. 1 i ust. 1a ustawy, w tym wynikające z przepisów szczególnych. Tymczasem Kolegium nałożyło na nią obowiązek odkażania pojazdów do opróżniania zbiorników i transportu nieczystości ciekłych w części spustowej – po każdym napełnieniu i opróżnieniu zbiornika pojazdu, oraz mycia zewnętrznie i wewnętrznie oraz odkażania pojazdów nie rzadziej niż raz w tygodniu, a obowiązków tych nie sposób uznać za "wymagania wynikające z przepisów odrębnych". Bezprawnie zmodyfikowano zatem § 10 ww. rozporządzenia. Podobnie rzecz ma się z określonym przez Kolegium obowiązkiem mycia pojazdu nie rzadziej niż raz w tygodniu, choć kwestia ta była prawidłowo uregulowana w decyzji pierwszoinstancyjnej w części nie zaskarżonej odwołaniem. Odkażanie pojazdów po każdym napełnieniu oznaczałoby zaś konieczność dokonania tego zabiegu już na nieruchomości, z której odbierane będą nieczystości, co znacznie utrudniłoby prowadzenie działalności i miałoby negatywny wpływ na środowisko. Na tej podstawie Spółka domagała się uchylenia ww. decyzji w zaskarżonym zakresie i orzeczenia o kosztach postępowania. Wskazała, że takie rozstrzygnięcie spowoduje pozostawienie w obrocie prawnym decyzji zgodnej z prawem i dlatego nie ma konieczności uchylenia jej w całości. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. W ocenie Kolegium wszystkie nałożone na Spółkę obowiązki znajdują oparcie w przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie trzeba zauważyć, że wbrew wskazaniom skargi, jej sformułowanie, że strona "zaskarża ją w części" nie tylko nie zwalniało Sądu z obowiązku zbadania legalności całej decyzji (i poprzedzającego ją postępowania), ale także nie wyłączało możliwości, a wręcz obowiązku – w razie dostrzeżenia wyżej omówionych uchybień – wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji lub jej części w zakresie innym niż to wyartykułowano w skardze, o ile nie pozostawałoby to w kolizji z normą art. 134 § 2 P.p.s.a. Jednakże takich uchybień nie stwierdzono. Zasadnie natomiast zarzuca skarżąca Spółka, że po pierwsze SKO nie wskazało w ogóle podstawy prawnej zakwestionowanych uregulowań (także w odpowiedzi na skargę nie uczyniono powyższego), ale też po wtóre – jak ocenia Sąd – błędnie dokonano wykładni obowiązujących przepisów prawa materialnego, co przełożyło się na treść decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie – wskazywanym zresztą także w zaskarżonej decyzji - art. 9 ust. 1 i ust. 1aa ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm.) określa elementy jakie powinny się znaleźć w zezwoleniu na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Organ wydający decyzję w tym przedmiocie może w niej określić tylko takie wymogi, które wynikają z przepisów prawa. Chodzi tu nie tylko o przepisy odrębnych ustaw czy też rozporządzeń wydanych w oparciu o delegacje ustawowe, ale źródłem tych obowiązków mogą być także przepisy prawa miejscowego. SKO oderwało się trochę od przedmiotu sprawy dokonując niejako oceny legalności uchwały nr [.] /12 Rady Gminy [.] z dnia [.] czerwca 2012 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz uchwały nr [.] /12 Rady Gminy [.] z dnia [.] grudnia 2012 r. zmieniającej tę uchwałę. SKO nie miało kompetencji w tym zakresie w ramach kontrolowanego postępowania. Akty prawa miejscowego obowiązują bowiem dopóki nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego w sposób wynikający ze stosownych przepisów prawa regulujących powyższą materię (np. przez zmianę uchwały, rozstrzygnięcie nadzorcze czy przez sąd). Jednakże stwierdzić należy, że z w/w uchwał czy uchwały nr [.] /2012 Rady Gminy [.] z dnia [.] grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [.] nie wynikały żadne inne wymogi, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy, które powinny się znaleźć w treści decyzji. Zasadne więc z tego powodu było usunięcie przez organ odwoławczy odrębnego ogólnego zobowiązania strony do przestrzegania tych uchwał przy świadczeniu usług objętych zezwoleniem, tym bardziej, że – jak wspomniano - uchwały te jako akty prawa miejscowego i tak obowiązują na terenie Gminy [.], jeśli nie zostały usunięte z obrotu prawnego w stosownym trybie. Jak wyżej wskazano i co podkreśla zarówno SKO jak i strona skarżąca wymienione w art. 9 ust. 1 i ust. 1aa ustawy elementy stanowią katalog zamknięty, co oznacza, że w konkretnym zezwoleniu na prowadzenie działalności polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych organ nie może pominąć żadnego z nich, ale też nie może swobodnie kształtować treści zezwolenia poprzez nakładanie na przedsiębiorcę innych obowiązków niż przewidziane w tym przepisie. Modyfikując treść zezwolenia i orzekając co do istoty sprawy, SKO nałożyło na Spółkę obowiązek odkażania pojazdów do opróżniania zbiorników i transportu nieczystości ciekłych w części spustowej – po każdym napełnieniu i opróżnieniu zbiornika pojazdu (tiret 1 pkt 1 zaskarżonej decyzji) oraz obowiązek mycia zewnętrznie i wewnętrznie oraz odkażania pojazdów nie rzadziej niż raz w tygodniu (tiret 1 pkt 3). Zgodnie z § 10 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dla pojazdów asenizacyjnych (Dz.U. Nr 193, poz. 1617) po dokonaniu opróżnienia zbiornika w pojazdach asenizacyjnych część spustowa zbiornika powinna być odkażona, a po zakończeniu pracy pojazdy powinny być umyte. Przepis ten nie daje więc podstaw do nałożenia obowiązku odkażania rury spustowej po każdym napełnieniu zbiornika w pojazdach asenizacyjnych ani też mycia zewnętrznie i wewnętrznie oraz odkażania pojazdów nie rzadziej niż raz w tygodniu. O myciu pojazdu po zakończeniu pracy zgodnie zaś z dalszą częścią w/w § 10 postanowiono w pkt 5 tiret 1 decyzji, której to części Kolegium nie objęło zakresem reformacji. Zasadnie podniesiono w skardze argumentację, że przecież dokonywanie odkażenia części spustowej na nieruchomościach należących do podmiotów, od których nieczystości ciekłe są odbierane, a więc co do zasady z miejsc, które nie są do tego jakoś szczególnie przystosowane, mogłoby prowadzić do skażenia środowiska. Oczywistym pozostaje, że brak obowiązku odkażenia rury spustowej po napełnieniu zbiornika nie oznacza, że z rury tej nieczystości mogą np. skapywać. To w jakim stanie ma być pojazd przewożący nieczystości płynne wynika bowiem z innych przepisów prawa. Taki obowiązek nie mieści się także w pojęciu "zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami", o których mowa w § 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 maja 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz.U. z 2012 r., poz. 299). Zresztą ten ostatni akt prawny – stanowi zgodnie z przepisem art. 7 ust. 7 ustawy, na podstawie którego został wydany, w związku z art. 7 ust. 3a tej ustawy – ramy prawne dla uchwał podejmowanych przez rady gminy. Z uchwały zaś nr [.] /12 Rady Gminy [.] z dnia 14 czerwca 2012 r. (Dz.Urz. Woj. Pod. Z 2012 r., poz. [.] z późn. zm.) także nie wynika możliwość nałożenia na przedsiębiorcę wyżej opisanych obowiązków w zakwestionowanym zakresie. Należy też zwrócić uwagę, iż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyraźnie odróżnia od opadów pojęcie nieczystości ciekłych, które definiuje w art. 2 ust. 1 pkt 1 zaś w art. 1a w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie w niej nieuregulowanym nakazuje stosować przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.). Z art. 2 pkt 8 ustawy o odpadach wyraźnie zaś wynika, że nie stosuje się jej do ścieków, które to zgodnie z definicją legalną z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych są nieczystościami ciekłymi. Z tego też powodu nie można obowiązków odnoszących się do pojazdów wywożących odpady komunalne nakładać na przedsiębiorców wywożących nieczystości ciekłe. Tak więc nie było podstaw do nałożenia na skarżącego obowiązku objętego tiret pierwsze punktm 3 zaskarżonej decyzji, wynikającego – czego SKO nie wskazało naruszając także art. 107 § 3 K.p.a. – z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz.U. z 2013 r., poz. 122). Jak z powyższego wynika błędna wykładnia prawa materialnego stała się źródłem nałożenia na stronę skarżącą wymagań w oparciu o normy prawne, które nie mieszczą się w pojęciu przepisów odrębnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w opisanym w sentencji wyroku zakresie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części decyzji spowoduje, że zezwolenie będzie zgodne z prawem, a przy tym nie ma potrzeby prowadzenia przez organy dalszego postępowania w przedmiocie zezwolenia. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na koszty te składają się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi zgodny z § 2 ust. 2 pkt 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczególnych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193), wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata stosowne do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ... (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 461) oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.