II OSK 676/16

Dnia 15 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 584/15 w sprawie ze skargi S. Z. I. na decyzję Wojewody M. z dnia 5 lutego 2015 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 584/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. na decyzję Wojewody M. z dnia 5 lutego 2015r., nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w postępowaniu wznowionym. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją ostateczną z dnia 2 października 2007r. nr ... Starosta W. Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla P. S.A. z siedzibą w W. stacji bazowej telefonii komórkowej P., na działce nr ew. ... w H., gmina I. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2008r. Starosta W. Z. wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na wniosek R. W., J. J. i E. D. Udział w postępowaniu zgłosili także: K. C. W. T. S. P. i T. M. Decyzją z dnia 20 listopada 2014r. Starosta W. Z. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 2 października 2007r. nr ... oraz stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. W ocenie organu, wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od decyzji Starosty W. Z. z dnia 20 listopada 2014r. złożył S. twierdząc, że planowana inwestycja ma negatywny wpływ na sąsiadujące z nią centrum radiowo-nadawcze zabezpieczające ruch Sił Powietrznych Wojska Polskiego. Nieuwzględnienie powyższego, co wynika z uzasadnienia decyzji, stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem odwołującego się, organ I instancji nie wyjaśnił, czy w przedmiotowej sprawie nie występują określone w art. 2 pkt 40a ustawy z dnia 16 lipca 2014r. Prawo Telekomunikacyjne szkodliwe zakłócenia, które zagrażają funkcjonowaniu służby radionawigacyjnej lub innej telekomunikacyjnej związanej z bezpieczeństwem lub w sposób poważny pogarszają, utrudniają lub wielokrotnie przerywają wykonywanie służby radiolokacyjnej, działającej zgodnie z przepisami prawa. Odwołujący się nie wskazał przesłanek warunkujących udział wskazanych wyżej wnioskodawców o wznowienie postępowania administracyjnego w tym postępowaniu. Wojewoda M. decyzją z dnia 5 lutego 2015r., nr ... umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013r. poz. 267), zw. dalej k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda M. stwierdził, że materialno- prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.) oraz inne przepisy szczególne. Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności, poza prawem materialnym, także z prawem proceduralnym określonym przepisami postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu zwykłym nie brała udziału jedna ze stron, oznacza konieczność ponownego przeprowadzenia, z udziałem pominiętej strony, dwuinstancyjnego postępowania, co do istoty sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że S. z siedzibą w Warszawie, wniósł w piśmie z dnia 30 sierpnia 2010r. o zakwalifikowanie S. w poczet podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu wszczętym postanowieniem z dnia 8 lipca 2008r. o wznowieniu postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę zakończonego ostateczną decyzją z dnia 2 października 2007r., nr .... S. nie wystąpił samodzielnie z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Od decyzji Starosty W. Z. z dnia 20 listopada 2014r. nie wniosła odwołania żadna ze stron wnoszących o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną organu I instancji z dnia 2 października 2007r. nr .... Organ podkreślił, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznej, co oznacza m.in. przyznanie możliwości skutecznego prawnie jego wykorzystania grupie podmiotów postępowania administracyjnego, dla których wydaje się decyzję administracyjną. Dotyczy to przede wszystkim stron tego postępowania - w rozumieniu art. 28 k.p.a., oraz w nieco zmodyfikowanym zakresie - podmiotów na prawach strony - prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, organizacji społecznych, o ile brały udział w postępowaniu przed organem I instancji. S. - jako uczestnik wznowionego postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z wniosku R. i J. J. oraz E. D. - nie jest legitymowany jako strona do wniesienia odwołania i brania udziału w postępowaniu odwoławczym dotyczącym praw wnioskodawców jako stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty W. Z. z dnia 20 listopada 2014r. Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona procesowa, zostało zbudowane w art. 28 k.p.a. na prawnej kategorii interesu prawnego. Zgodnie bowiem z tym przepisem, stroną postępowania administracyjnego jest tylko ten podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko musi istnieć norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wniesienia odwołania. W przypadku normy prawnej uprawniającej, określony podmiot może uzyskać rozszerzenie sfery swoich możliwości zachowań zgodnych z prawem, a w przypadku normy zobowiązującej może być obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem zawartym w normie ustawowej. Taka przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość lub obowiązek konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. stanowi w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i w konsekwencji decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, następuje autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków. Nie każdy jednak związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze podkreśla się, że musi on mieć postać kwalifikowaną. Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Uzasadnia to konkluzję, że interes prawny przysługuje podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie administracyjnej. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Innymi słowy, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie nastąpiło odejście od pojęcia tak zwanego subiektywnego interesu prawnego, na który powołuje się odwołujący. Definiując pojęcie strony w art. 28 k.p.a. ustawodawca wskazał wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi zatem nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ile o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawa materialnego. Zdaniem organu, S. nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Takim statusem legitymują się tylko te podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie administracyjne, a więc postępowanie w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej - art. 1 pkt 1 k.p.a. Uczestnik wznowionego postępowania, toczącego się z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. innego podmiotu, nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji odmawiającej temu podmiotowi praw strony, a co za tym idzie złożenia odwołania w sytuacji, gdy ten podmiot nie wniósł odwołania. Bezsporne jest bowiem, iż to postępowanie nie dotyczy interesu czy też obowiązku prawnego S. w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ stwierdził również, że jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na decyzję Wojewody M. z dnia 5 lutego 2015r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: (1) art. 6, 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. polegające na oparciu decyzji na nietrafnej argumentacji oraz braku dokładności w wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, (2) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym jego zastosowaniu skutkującym umorzeniem postępowania odwoławczego, podczas gdy w sprawie nie było ku temu podstaw, albowiem S. powinien zostać zakwalifikowany jako podmiot, który domagał się wznowienia postępowania i posiadał interes prawny w zaskarżeniu decyzji organu I instancji, (3) art. 138 § 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji, gdy organ I instancji nie uczynił przedmiotem swojego postępowania okoliczności związanych z brakiem udziałem w sprawie o pozwolenie na budowę S. pomimo, że jednostka ta domagała się wznowienia postępowania z uwagi na jej pominięcie w tym postępowaniu - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego, jak również zastosowanych przepisów prawa. Zdaniem Sądu, po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia, czyli jedną z ustawowych przesłanek wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. Za słuszny Sąd uznał pogląd Wojewody M. przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że S. nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., ponieważ takim statusem legitymują się tylko te podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie administracyjne, a więc postępowanie w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej - art. 1 pkt 1 k.p.a.. Nie ma zatem wątpliwości, że uczestnik wznowionego postępowania toczącego się w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże innego podmiotu, nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji odmawiającej temu podmiotowi praw strony, a co za tym idzie złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy ten podmiot nie wniósł odwołania. Bezsporne jest bowiem, iż to postępowanie nie dotyczyło interesu czy też obowiązku prawnego S. w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Sąd stwierdził, że sąd administracyjny, kontroluje legalność określonego rozstrzygnięcia administracyjnego, a nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. W tej sytuacji, wnioski dowodowe strony skarżącej zawarte w skardze, stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012r. poz. 270), dalej p.p.s.a. oddalił skargę S.. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie w całości decyzji Wojewody M. z dnia 5 lutego 2015r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie oraz art. 28 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż stroną w sprawie o wznowienie postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, podczas gdy stroną w procesie budowlanym jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, 2) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu, pomimo iż w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. oraz 28 ust. 2 Prawa budowlanego mającego wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że działka nr ..., objęta trwałym zarządem S., znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ... w H., gmina I., która może mieć negatywny wpływ na sąsiadujące z nią centrum radiowo-nadawcze zabezpieczające ruch Sił Powietrznych Wojska Polskiego, co uzasadnia zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W skardze kasacyjnej jej autor zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie oraz art. 28 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż stroną w sprawie o wznowienie postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, podczas gdy stroną w procesie budowlanym jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że decyzją, od której S. wniósł odwołanie do Wojewody M., organ I instancji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., ponieważ w tym postępowaniu badając interes prawny osób, które wnioskowały o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę ustalił, że osoby te takiego przymiotu nie posiadają. Przy badaniu legitymacji wnioskodawców organ prawidłowo stosował przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Jak słusznie bowiem podniósł skarżący kasacyjnie stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Żadna z osób, wnioskujących o wznowienie odwołania od tej decyzji nie wniosła. Natomiast organ odwoławczy na podstawie akt sprawy ustalił, że S. nie wnioskował o wznowienie postępowania. Przy ocenie jego legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, ma zastosowanie art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że uczestnik postępowania wznowionego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże z wniosku innego podmiotu, nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji odmawiającej temu podmiotowi praw strony (a co się z tym wiąże także prawa złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego) w sytuacji, gdy ten podmiot nie wniósł odwołania. Zauważyć przy tym należy, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. podniósł, że składał dnia 30 kwietnia 2009r. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Starosty W. Z. z dnia 2 października 2007r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i o uchylenie wskazanej decyzji, jednak wniosek ten został skierowany do niewłaściwego organu, tj. Wojewody M., który prowadził postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 2 października 2007r. (zakończonego decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności). Starosta W. Z. w dacie orzekania w niniejszej sprawie (z wniosku R. W., J. J. i E. D. o wznowienie postępowania) nie dysponował wnioskiem S. o wznowienie postępowania, zaś skarżący kasacyjnie nie wniósł skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.