VI SA/Wa 1985/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwolenia w części dotyczącej okresu prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargę w całości Wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. K. Sp. z o.o. z siedzibą w M. zwróciła się do Ministra Gospodarki o stwierdzenie nieważności zezwolenia Prezesa Agencji Rozwoju Przemysłu z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej "E." M. w części określającej czas, na jaki udzielono zezwolenia. Spółka podniosła, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), w szczególności – w jej ocenie – zezwolenie w powyższym zakresie narusza: art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 282) w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840), poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji zupełnie dowolne wyznaczenie (utrzymanie) okresu obowiązywania decyzji podczas, gdy ww. przepis wprost wskazuje, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa, a co za tym idzie – określenie w decyzji czasu, na jaki wydane zostało zezwolenie, świadczy o braku podstawy prawnej w tym zakresie; art. 16 ust. 2 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w związku z art. 6 ust. 1 ww. ustawy o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw, poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie, że istnieje podstawa prawna do pozostawienia w zezwoleniu, po jego zmianie, zastrzeżenia o prawie do prowadzenia działalności na terenie Strefy na czas określony podczas, gdy przepisy te nie przewidują takiej możliwości; art. 19 ust. 1 i art. 16 ust. 2 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w związku z art. 8 kpa, poprzez brak dostosowania zezwolenia Spółki w zakresie wszelkich aspektów jej funkcjonowania w Strefie (w tym czasu obowiązywania zezwolenia) w sytuacji, gdy Spółka dobrowolnie zgodziła się na ograniczenie (zmodyfikowanie) zakresu otrzymanej pomocy (zwolnień podatkowych); art. 19 ust. 1 i art. 16 ust. 2 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ukształtowanie sytuacji prawnej Spółki w sposób mniej korzystny od sytuacji innych podmiotów, znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej; art. 19 ust. 1 i art. 16 ust. 2 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w związku z art. 22 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie wolności prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej w związku z utrzymaniem w mocy zezwolenia w części, która określa czas jego obowiązywania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Minister Gospodarki, mając za podstawę art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kpa, odmówił Spółce K. Sp. z o.o. z siedzibą w M. stwierdzenia nieważności zezwolenia Prezesa Agencji Rozwoju Przemysłu z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej "E." M. w części określającej czas, na jaki udzielono zezwolenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że przepis art. 16 ust. 9 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000 r., stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Nowelizacja ww. ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. wprawdzie wprowadziła w tym względzie zmianę i uchyliła obowiązek wpisywania do zezwoleń terminów ich ważności, niemniej jednak na dzień wydania kwestionowanej części decyzji, tj. [...] kwietnia 1997 r., istniała podstawa prawna do określenia w punkcie II zezwolenia terminu jego obowiązywania. Zatem w dniu udzielenia Spółce zezwolenia istniał jednoznaczny przepis pozwalający określić w zezwoleniu termin jego obowiązywania. Organ udzielający zezwolenia, który wpisywał ww. termin miał więc wyraźną legitymację ustawową do takiego działania i nie opierał się na domniemaniu. Przedmiotem oceny w tym względzie nie mogą być zaś przepisy, których naruszenie zarzuca Spółka, w brzmieniu obowiązującym po dniu [...] kwietnia 1997 r., a tym bardziej przepisy ustawy zmieniającej z 2003 r. Tym samym w sprawie nie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności zezwolenia w części określającej czas, na jaki zostało ono udzielone, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powyższą decyzję K. Sp. z o.o. z siedzibą w M. uczyniła przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się jej uchylenia i stwierdzenia nieważności zezwolenia w części określającej czas, na jaki zostało ono udzielone. Spółka, wskazując na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podniosła analogiczne zarzuty, jakie zawarła w swym wniosku o stwierdzenie nieważności zezwolenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Minister Gospodarki, stosując art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. W motywach decyzji organ podał, że system zezwoleń na prowadzenie działalności w strefie nie ma na celu reglamentowania działalności gospodarczej (ani ze względu na charakter tej działalności, ani z uwagi na miejsce jej prowadzenia), tylko określenie przedsiębiorców, którzy mają prawo korzystać z pomocy publicznej, jeśli zrealizują warunki określone w zezwoleniu. Tak więc określenie w zezwoleniu terminu jego końcowego obowiązywania nie jest – zdaniem Ministra – niezgodne ani z art. 22, ani z art. 32 Konstytucji RP, bo nastąpiło na mocy obowiązującego prawa (art. 16 ust. 9 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych) i dotyczyło wszystkich przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia do dnia [...] grudnia 2000 r. Nie można wobec tego przyjąć, że zezwolenie w części określającej czas jego obowiązywania zostało wydane bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ wskazał ponadto, że bezzasadne jest twierdzenie Spółki, iż niewykreślenie z zezwolenia zastrzeżenia co do okresu, na jaki je udzielono, przy dokonywaniu konwersji zezwolenia, stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem organu, nie ma i nie było przepisu, który nakazywałby usunięcie tego terminu z treści zezwolenia. Natomiast Spółka skorzystała z możliwości zmiany zezwolenia w trybie art. 6 ww. ustawy zmieniającej i wówczas jej wniosek został rozpatrzony zgodnie z żądaniem, a decyzja stała się ostateczna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję K. Sp. z o.o. z siedzibą w M.wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka zarzuciła naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 19 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 i 4 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 25 lutego 2004 r., tj. w dacie zmiany zezwolenia, i w związku z art. 6 ust. 1 ww. ustawy o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zezwolenia w części określającej termin jego obowiązywania w sytuacji, gdy pozostawienie tego terminu podczas zmiany zezwolenia w 2004 r., polegającej na dostosowaniu zasad przyznawania pomocy publicznej do nowych warunków, zostało dokonane bez podstawy prawnej i stanowi rażące naruszenie prawa; art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 19 ust. 1, art. 16 ust. 2 i 4 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w związku z art. 32 Konstytucji RP i art. 8 kpa, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zezwolenia w części określającej termin jego obowiązywania, pomimo że na jego podstawie ukształtowano sytuację prawną Spółki w sposób mniej korzystny od sytuacji podobnych tzw. dużych przedsiębiorców działających w Strefie i korzystających z pomocy publicznej na zasadach analogicznych, jak Spółka, co stanowi rażące naruszenie prawa; art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 19 ust. 1, art. 16 ust. 2 i 4 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w związku z art. 22 Konstytucji RP, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zezwolenia w części określającej termin jego obowiązywania, co doprowadziło do ograniczenia wolności prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej, stanowiącego rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w wydanych w sprawie decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych, służących wzruszaniu decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych (tych, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem jego treści. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji może zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdzi, że weryfikowana decyzja została podjęta w okolicznościach określonych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Istotą postępowania nieważnościowego jest bowiem ustalenie, czy decyzja podlegająca weryfikacji obarczona jest jedną z kwalifikowanych wad. W postępowaniu tym bada się więc, czy przy wydaniu weryfikowanej decyzji popełniono tak ewidentne i poważne błędy, które wykluczają możliwość pozostawienia jej w obrocie prawnym. W rozpoznawanej sprawie jej istota dotyczy oceny zasadności wniosku K. Sp. z o.o. z siedzibą w M., z jakim Spółka ta zwróciła się do Ministra Gospodarki o stwierdzenie nieważności zezwolenia Prezesa Agencji Rozwoju Przemysłu z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej "E." M.w części określającej czas, na jaki udzielono tego zezwolenia. Ze sprawy wynika, że w zezwoleniu Prezesa Agencji Rozwoju Przemysłu z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...] w jego punkcie II określono, iż zezwolenia udziela się do dnia [...] października 2015 r. Oceniając zatem prawidłowość zezwolenia w tym zakresie, należy w pierwszej kolejności zbadać obowiązujący w dacie jego wydania stan prawny, jako że tylko on mógł stanowić podstawę do wydania kwestionowanego w tym zakresie rozstrzygnięcia. Ocena zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dokonywana jest bowiem na dzień jej podjęcia. W analizowanym przypadku jest to dzień [...] kwietnia 1997 r. Przedmiotem oceny nie mogą być natomiast przepisy, których naruszenie zarzuca we wniosku Spółka, w brzmieniu obowiązującym po dniu [...] kwietnia 1997 r., wszak na ocenę przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie może mieć wpływu późniejsza zmiana stanu prawnego. Innymi słowy, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji. Obowiązująca w dacie wydania przedmiotowego zezwolenia ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 123, poz. 600 ze zm.) w art. 16 ust. 9 stanowiła, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Nie może zatem budzić wątpliwości, że organ podejmujący decyzję w tym zakresie miał podstawę prawną do określenia terminu obowiązywania zezwolenia. Wprawdzie późniejsza nowelizacja ww. ustawy wprowadziła w tym względzie zmianę i uchyliła obowiązek określania w zezwoleniu terminu jego ważności, niemniej jednak na dzień wydania kwestionowanego zezwolenia istniała wyraźna podstawa prawna do określenia terminu jego obowiązywania. Organ udzielający zezwolenia miał więc upoważnienie ustawowe do wydania takiego rozstrzygnięcia w jego kwestionowanym zakresie. Minister Gospodarki w pełni zasadnie wskazuje, że punkt II zezwolenia, dotyczący terminu jego obowiązywania, określony został w zgodzie z przepisami obowiązującymi w dniu wydania zezwolenia, co oznacza, że w sprawie nie wystąpiła podnoszona przez skarżącą Spółkę przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Istotne również jest, że konstytucyjność powyższego przepisu ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny ani na moment wydawania zezwolenia, ani później, toteż zarzuty skarżącej co do naruszenia art. 22 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są nietrafne. Zastrzec bowiem należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje organom administracji działanie na podstawie i w granicach prawa, a zatem określając termin ważności zezwolenia, organ wypełnił nie tylko dyspozycję art. 16 ust. 9 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, ale także zastosował się do obowiązku wynikającego z powyższej normy konstytucyjnej. Z art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (istota społecznej gospodarki rynkowej) wynika m.in. zasada wolności gospodarczej. Natomiast art. 22 Konstytucji RP przewiduje, że ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes społeczny. Prowadzenie działalności w strefie nie ma na celu reglamentowania działalności gospodarczej, lecz służy tylko określeniu przedsiębiorców, którzy mają prawo korzystać z pomocy publicznej, jeśli zrealizują warunki określone w zezwoleniu. Termin ważności zezwolenia determinuje jedynie okres korzystania z pomocy publicznej, która uprzywilejowuje przedsiębiorców strefowych wobec innych przedsiębiorców działających poza strefą lub w strefie bez zezwolenia, zobowiązanych do opodatkowania swoich dochodów na zasadach ogólnych. Sama konstrukcja instrumentu specjalnych stref ekonomicznych, opierająca się na wyznaczeniu końcowego terminu ich funkcjonowania, a nie maksymalnego okresu korzystania z pomocy publicznej, określonego np. w latach, prowadzi do sytuacji, w której poszczególni przedsiębiorcy mają rożny okres korzystania z pomocy. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zezwolenia w części określającej termin jego ważności, skarżąca Spółka oczekuje umożliwienia korzystania z pomocy publicznej do końca istnienia strefy (w obecnym stanie prawnym jest to 31 grudnia 2026 r.), a więc przez ponad 29 lat, licząc od daty wydania zezwolenia, a przedsiębiorca, który wejdzie do strefy w 2015 r. będzie mógł skorzystać z pomocy przez 11 lat. Co więcej, forma pomocy, a więc zwolnienie dochodów osiągniętych w strefie od podatku dochodowego także ma istotny wpływ na faktyczny czas korzystania z pomocy publicznej. Osiąganie straty z działalności gospodarczej, np. w wyniku wahań koniunktury czy niekorzystnych zmian w danej branży, powoduje brak możliwości skorzystania z pomocy i odpowiednie skrócenie okresu korzystania ze zwolnienia podatkowego. Nie oznacza to jednak, że zastosowanie takich rozwiązań w przypadku tego instrumentu wsparcia prowadzi do ograniczania przedsiębiorców i ich nierównego traktowania. Na przedstawioną powyżej ocenę Sądu nie może mieć wpływu zmiana zezwolenia dokonana decyzją Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], gdyż zmiana ta dotyczyła jedynie przedmiotu działalności, nie zaś czasokresu ważności zezwolenia, a podstawą zmiany był złożony przez stronę skarżącą wniosek, w którym nie wnoszono o zmianę terminu obowiązywania zezwolenia. Tak więc po wydaniu ww. decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. w pełni wiążącym pozostał określony w punkcie II zezwolenia z dnia [...] kwietnia 1997 r. termin, na jaki zostało ono udzielone, zważywszy że na moment jego wydania istniał wyraźny przepis, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia w tym względzie. Natomiast przepisy nowelizujące nie wprowadziły po stronie organu obowiązku działania z urzędu i dokonywania zmian w wydanych zezwoleniach w zakresie ich terminów obowiązywania. Nie można wobec tego zgodzić się, że w sprawie doszło do naruszenia art. 8 kpa. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.