II OSK 1768/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1069/15 w sprawie ze skargi T. C., M. C., M. C. i A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. S. i J. S. solidarnie na rzecz A. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1069/15, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2014 r. Wskazaną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2014 r. organ administracji, powołując się na art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nakazał B. S. i J. S. wykonanie określonych w tej decyzji robót budowlanych w garażu znajdującym się na działce nr [...] w [...] w celu doprowadzenia tego obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, do stanu zgodnego z prawem. Organ administracji ustalił, że garaż, którego dotyczy decyzja, został wybudowany przez A. S., poprzednika prawnego B. S. i J. S., w latach osiemdziesiątych XX wieku bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], stanowiącą własność E. C. oraz T. C.. Ustalił też, że garaż ten nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę oraz że nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Na tej podstawie przyjął, że nie zachodzą podstawy do orzeczenia rozbiórki garażu, lecz ma zastosowanie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., zaś w celu doprowadzenia tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem konieczne jest wykonanie robót budowlanych wskazanych w przedłożonej ekspertyzie technicznej. Z kolei [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazaną decyzją z [...] czerwca 2015 r., rozpoznając odwołanie E. C. oraz T. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W skardze od powołanych decyzji, wniesionej przez E. C., zakwestionowano przede wszystkim ustalenie, że garaż nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę oraz że nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W związku z tym podniesiono, że został on usytuowany bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką oraz że ocenę jego zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym oparto na planie miejscowym obowiązującym w chwili budowy, a nie w czasie wydania zaskarżonej decyzji. Skarżąca w toku postępowania zmarła i w jej miejsce weszli jej spadkobiercy T. C., M. C., M. C. i A. S.. Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji nie wykluczyły możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie postawionego obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Ponadto przyjął, że ustalenie, iż garaż, którego dotyczy sprawa, jest usytuowany zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest prawidłowe, gdyż nie zostało dokonane bezpośrednio przez organy administracji, lecz na podstawie przedłożonej przez właścicieli tego obiektu budowlanego "opinii urbanistycznej Urzędu Miejskiego w [...]", która dodatkowo dotyczyła stanu prawnego z chwili budowy obiektu budowlanego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, opartej o uchwałę NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, przepisy o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to przepisy obowiązujące w chwili orzekania przez organy administracji. W związku z tym wskazał, że organy administracji przy ocenie zgodności budowy garażu z przepisami o planowaniu przestrzennym uwzględniły zaświadczenie Burmistrza [...] z [...] czerwca 2014 r., w którym mowa jest o planie miejscowym uchwalonym [...] stycznia 1979 r. i obowiązującym do 1990 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji powinny ocenić zgodność budowy garażu, którego dotyczy sprawa, z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili orzekania. Ponadto, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że ze wskazanego zaświadczenia nie wynika, aby garaż, którego dotyczy sprawa, został wybudowany zgodnie z planem miejscowym uchwalonym [...] stycznia 1979 r., gdyż nie wyjaśniono w nim, czy plan ten nie zawierał przepisów dotyczących sytuowania garaży przy granicy działek. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wadliwe były także ustalenia dotyczące usytuowania garażu, którego dotyczy sprawa, w stosunku do sąsiedniej działki nr [...]. W szczególności Sąd wskazał na to, że w aktach sprawy znajdują się dowody, które niejednoznacznie określają odległość tego garażu od granicy sąsiedniej działki. Raz jest to 50 cm od granicy, innym razem bezpośrednio przy granicy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie zostało też wyjaśnione, jak jest użytkowana sąsiednia działka nr [...] i czy oraz w jakiej odległości znajdują się na niej budynki z oknami. W ocenie Sądu pierwszej instancji, okoliczności te mają znaczenie dla zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd dodał przy tym, że garaż, którego dotyczy sprawa, jest usytuowany sprzecznie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzje organów administracji zostały wydane z naruszeniem art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., co uzasadniało uchylenie ich na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. B. S. i J. S. w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości, zarzucili naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. przez przyjęcie, że przepisy te zostały naruszone oraz przez to, że nie wykazano, aby ich naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, mianowicie nierozpoznaniu i braku prawnej oceny stanowisk przedstawionych przez organ administracji i skarżących kasacyjnie w odpowiedziach na skargę, - art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten zawiera trzy obligatoryjne przesłanki wydania decyzji o nakazie rozbiórki, gdy tymczasem zawiera on dwie przesłanki obligatoryjne i jedną fakultatywną. Uzasadniając skargę kasacyjną wyjaśniono, że podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. odnosi się do stwierdzeń Sądu pierwszej instancji związanych z przedłożoną ekspertyzą techniczną, usytuowaniem garażu, którego dotyczy sprawa, względem granicy sąsiedniej działki oraz ustaleniami co do zgodności jego budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podstawę kasacyjną, zawierającą zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., podniesiono, że Sąd pierwszej instancji odniósł się wyłącznie do zarzutów skargi, będąc zmuszony przy tym, z uwagi na ich błędne sformułowanie, do samodzielnego określenia ich podstawy prawnej, czym wykroczył poza granice skargi. W końcu, uzasadniając ostatnią z przytoczonych podstaw kasacyjnych podniesiono, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, iż art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. przewiduje trzy obligatoryjne przesłanki wydania decyzji o nakazie rozbiórki. W ocenie skarżących kasacyjnie, z powołanego przepisu wynika, że istnieją dwie obligatoryjne i jedna fakultatywna przesłanka decyzji o nakazie rozbiórki, przy czym obligatoryjne zawarte są w art. 37 ust. 1, zaś fakultatywna w art. 37 ust. 2 powołanej ustawy. Zdaniem skarżących kasacyjnie, w związku z tym niezasadne było stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że wydanie decyzji bez zbadania trzeciej przesłanki (fakultatywnej) było przedwczesne. W tej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono też, że Sąd pierwszej instancji "wybiórczo" zacytował uchwałę NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, pomijając ten jej fragment, w którym mówi się o konieczności uwzględnienia przeznaczenia terenu, na którym został usytuowany samowolnie zbudowany obiekt budowlany, także w czasie budowy tego obiektu. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto zażądano zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła A. S., która domagała się jej oddalenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej, w której zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. przez przyjęcie, że przepisy te zostały naruszone oraz przez to, że nie wykazano, aby ich naruszenie miało wpływ na wynik sprawy należy zauważyć, że formułując tę podstawę kasacyjną nie odniesiono się w ogóle do tego, że w ocenie Sądu pierwszej instancji jedną z istotnych okoliczności faktycznych, które nie zostały wyjaśnione, to zgodność budowy garażu, którego dotyczy sprawa, z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili orzekania przez organy administracji. Już to powoduje, że wskazana podstawa kasacyjna nie jest zasadna. Nie zakwestionowano bowiem stanowiska Sądu pierwszej instancji, że art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. zostały naruszone także dlatego, że nie wyjaśniono, czy samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili orzekania przez organy administracji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchybienie to jest przy tym istotne dla wyniku sprawy, gdyż zależy od niego to, czy w sprawie będzie miał zastosowanie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), co z kolei ma istotny wpływ na możliwość zastosowania, będącego podstawą wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji, art. 40 tej ustawy. Niezależnie od tego zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że nie została jednoznacznie wyjaśniona kwestia usytuowania garażu, którego dotyczy sprawa, w odniesieniu do granicy sąsiedniej działki nr [...], w szczególności tego, czy jest on usytuowany bezpośrednio przy tej granicy, czy w odległości 50 cm od niej. Okoliczność ta też ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, gdyż może decydować zarówno o zastosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 2, jak i art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. i tym samym art. 40 tej ustawy. W końcu stwierdzić należy, że trafnie także Sąd pierwszej instancji dostrzegł wadliwości ustalenia co do zgodności budowy garażu, którego dotyczy sprawa, z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili jego budowy. Zgodzić się należy z tym, że ustalenie to powinno być dokonano samodzielnie przez organy administracji załatwiające sprawę obiektu budowlanego na podstawie stosownych planów miejscowych, a nie za pośrednictwem innego organu, czyli tak jak w rozpoznawanej sprawie na podstawie zaświadczenia Burmistrza [...]. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadna, gdyż, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, dotyczy ona w istocie tego, że Sąd pierwszej instancji jakoby wykroczył poza granice skargi, gdyż samodzielnie określił podstawę prawną jej zarzutów. Tak rozumiana podstawa jest niezasadna, gdyż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany powołaną w skardze podstawą prawną. Tym samym sąd administracyjny jest uprawniony do samodzielnego określenia podstawy prawnej zarzutów skargi. Ponadto, skoro według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany także zarzutami skargi, to może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na okolicznościach, które w skardze nie zostały podniesione i tym samym na podstawie prawnej, która w skardze nie została wskazana. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej, zawierającej zarzut naruszenia art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten zawiera trzy obligatoryjne przesłanki wydania decyzji o nakazie rozbiórki, a nie dwie obligatoryjne i jedną fakultatywną zauważyć należy, że odnosi się ona do jednego zdania zawartego w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, w którym Sąd ten stwierdził, że "(u)sytuowanie garażu w odległości 50 cm od granicy działki wymaga szczegółowego rozważenia przez organ, czy nie zachodzi któraś z trzech przesłanek obligatoryjnego nałożenia obowiązku rozbiórki, wymienionych w art. 37 prawa budowlanego z 1974 r.". Zdanie to jest prawdziwe w tym znaczeniu, że istotnie usytuowanie garażu, którego dotyczy sprawa, w odległości 50 cm od granicy z sąsiednią działką wymagało rozważenia, czy nakaz rozbiórki tego obiektu budowlanego nie jest uzasadniony na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. lub na podstawie art. 37 ust. 2 tej ustawy. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, czy przesłankę decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego zawartą w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nazwiemy fakultatywną, czy obligatoryjną. Użycie takiej czy innej nazwy w odniesieniu do tej przesłanki nie ma też żadnego znaczenia dla trafnej oceny Sądu pierwszej instancji, że organy administracji nie przeanalizowały możliwości wydania decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Dla oceny zasadności przytoczonej podstawy kasacyjnej nie ma tez znaczenia uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, gdyż odnosi się ona do art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i zawartej w tym przepisie przesłanki decyzji o nakazie rozbiórki związanej ze zgodnością samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżących kasacyjnie na rzecz A. S. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyło się wynagrodzenie jej pełnomocnika.