II SA/Po 733/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Fornalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi H. M. P. P. H. U. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu wyrobów mięsnych oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212 poz. 1263 z późn. zm.), art. 54 ust. 1, art. 54 ust. 2 lit. b i e rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z dnia 30 kwietnia 2003 r., s. 1 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie nr 882/2004"), art. 5 ust. 1 i art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do spraw bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L 31 z dnia 1 lutego 2002 r., s. 1 z późn. zm.), art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe przepisy w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE L 139 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 55 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie nr 853/2004"), art. 77 ustawy z dnia 25 sierpnia o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. nr 136 poz. 914 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") zakazał wprowadzania do obrotu handlowego w Sklepie Ogólnospożywczym w L. na ul. B. C. [...] mięsa i wyrobów wędliniarskich wyprodukowanych w zakładzie H. M. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe w M. [...], nadając temu rozstrzygnięciu rygor natychmiast wykonalności ze względu na konieczność ochrony zdrowia ludzkiego. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. otrzymał informację o wykreśleniu z dniem [...] września 2014 r. skarżącego z listy podmiotów nadzorowanych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w G., co z kolei skutkowało utratą zatwierdzenia warunkowego w zakresie rozbioru mięsa czerwonego i produkcji wyrobów mięsnych udzielonego decyzją z dnia [...] czerwca 20-14 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. stwierdził wygaśnięcie wyżej wymienionej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. W decyzji z dnia [...] września 2014 r. wskazano, że przedmiotowy zakład nie wykazał wyraźnego postępu w zakresie dostosowania do obowiązujących wymagań prawa żywnościowego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...]. Organ I instancji wskazał zarazem, że główna odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności spoczywa na przedsiębiorstwie sektora spożywczego, które powinno zapewnić na wszystkich etapach postępowania w żywnością spełnienie odpowiednich wymogów higieny. Zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 853/2004, wprowadzenie do obrotu produktów pochodzenia zwierzęcego uwarunkowane jest spełnieniem przez zakład produkujący wymagań określonych w załączniku II do rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 1, dalej: "rozporządzenie nr 852/2004") oraz w załączniku nr III do rozporządzenia nr 853/2004. Ponadto art. 4 ust. 1 lit. a i b oraz art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 853/2004 wymaga zarejestrowania lub zatwierdzenia zakładu przez właściwy organ krajowy. Jak wynika z art. 73 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, takim organem w kontekście rozpatrywanej sprawy jest Powiatowy Lekarz Weterynarii w G., który, jak wskazano wcześniej, stwierdził uchybienia w zakresie funkcjonowania zakładu prowadzonego przez skarżącego. Jednocześnie kontrola sanitarna przeprowadzona w dniu [...] marca 2015 r. wykazała, że w Sklepie Ogólnospożywczym w L. przy ul. B. C. [...] wprowadzane są do obrotu mięso i wyroby wędliniarskie, wyprodukowanie w zakładzie w M., w przypadku którego wydana została wspomniana decyzja z dnia [...] września 2014 r. stwierdzająca wygaśnięcie zatwierdzenia warunkowego z dnia [...] czerwca 2014 r. Wydanemu rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności na mocy art. 108 k.p.a. w zw. z art. 77 powołanej ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. H. M. prowadzący Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe w M. odwołał się od powyższej decyzji z [...] kwietnia 2015 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktyczne i pominięcie okoliczności, że decyzja z dnia [...] stycznia 2015 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i nie jest w związku z tym prawomocna, (2) art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie odpowiedniego materiału dowodowego w postaci akt prowadzonych przez właściwego lekarza weterynarii, (3) art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przedmiotowe wyroby mięsne stanowią zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, (4) art. 108 k.p.a. poprzez nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo niewykazania, że zachodzi przesłanka potrzeby ochrony zdrowia ludzkiego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że podstawą faktyczną wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia była decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...] września 2014 r. stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o warunkowym zatwierdzeniu zakładu skarżącego. Tymczasem organ I instancji pominął zupełnie fakt, że decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymująca w mocy wspomnianą decyzję z dnia [...] września 2014 r., została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Jednocześnie organ I instancji poprzestał jedynie na informacji Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. o wygaśnięciu warunkowego zatwierdzenia zakładu skarżącego, nie analizując już jednak we własnym zakresie materiału dowodowego zgromadzonego w tym postępowaniu. Ponadto organ I instancji nie zebrał również materiału dowodowego potwierdzającego wystąpienie w niniejszej sprawie zagrożenia dla zdrowia ludzkiego, a tym samym także nie wykazano podstaw do nadania zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. Obecnie taki stan prowadzi do ponoszenia przez skarżącego kosztów związanych z obsługą sklepu firmowego i upływem terminu spożycia sprzedawanych tam wyrobów. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 108, art. 135 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004, art. 3 rozporządzenia nr 852/2004, art. 4 ust. 1 lit. a i b, art. 4 ust. 2 rozporządzenia 853/2004 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając w pełni ustalenia poczynione przez organ I instancji. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił zarazem, że wystąpił w dniu [...] maja 2015 r. do Wielkopolskiego Lekarza Weterynarii z prośbą o udzielenie informacji dotyczących postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. W odpowiedzi wymieniony organ wskazał, że skarga nie została jeszcze rozpatrzona. Wielkopolski Lekarz Weterynarii wskazał, że skarżący został powiadomiony o możliwości zapoznania się ze zgromadzony w tamtej sprawie materiałem dowodowym i nie wniósł żadnych uwag. Tym samym należy stwierdzić, że skarżący naruszył dobro konsumentów wprowadzając do obrotu produkty spożywcze z obiektu niepodlegającego urzędowej kontroli i niespełniającego wymagań higieniczno-sanitarnych. Takie uchybienie ma charakter zawinionego, nieumyślnego zaniedbania. Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie zamyka możliwości prowadzenia sprzedaży w przedmiotowym sklepie ogólnospożywczym, lecz jedynie zakazuje wprowadzania w nim do obrotu mięsa i wyrobów wędliniarskich wyprodukowanych w zakładzie, który nie został zatwierdzony przez kompetentny organ. W tym świetle za zasadne należy również uznać nadanie wymienionej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. H. M., prowadzący Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe w M., zaskarżył powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając swoją wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2015 r. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 1, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie nr 882/2004"). Zgodnie z art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004, w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Jak wynika z kolei z art. 54 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 882/2004, wspomniane działanie może polegać na ograniczeniu lub zakazie wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt. Zastosowanie tego przepisu wymaga jednak najpierw wykazania "niezgodności", a zatem niezbędne jest zrekonstruowanie wzorca należytego zachowania podmiotu zajmującego się wytwarzaniem wyrobów mięsnych. Podstawę normatywną w tym zakresie stanowi przepisy rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiej i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE L 139 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 55, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie nr 853/2004"). Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 853/2004, podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze wprowadzają do obrotu produkty pochodzenia zwierzęcego wytwarzane we Wspólnocie wyłącznie w przypadku, gdy zostały one przygotowane oraz poddane obróbce w zakładach spełniających odpowiednie wymogi rozporządzenia nr 852/3004, wymogi określone w załącznikach II i III rozporządzenia nr 853/2004 oraz stosowne wymogi prawa żywnościowego. Jednocześnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 853/2004 wynika, że bez uszczerbku dla art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 852/2004, zakłady poddające obróbce produkty pochodzenia zwierzęcego, dla których wymogi ustanawia załącznik III niniejszego rozporządzenia, nie mogą podejmować działalności do czasu uzyskania zatwierdzenia właściwego organu zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 853/2004, z wyjątkiem zakładów zajmujących się wyłącznie: (a) produkcją podstawową, (b) transportem, (c) przechowywaniem produktów, które nie muszą być przechowywane w pomieszczeniach o kontrolowanej temperaturze lub (d) działalnością związaną z handlem detalicznym, inną niż ta podlegająca zakresowi na mocy art. 1 ust. 5 lit. b rozporządzenia nr 852/2004. Zatwierdzenie, o jakim mowa w powołanych przepisach, uregulowane jest w art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004. Jak wynika z art. 31 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 882/2004, właściwe organy ustanawiają procedury, które mają być stosowane przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe przy składaniu wniosku o zatwierdzenie ich zakładów, zgodnie m.in. z rozporządzeniem nr 852/2004. Ponadto w myśl art. 31 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 882/2004 właściwy organ zatwierdza zakład do celów określonej działalności jedynie wtedy, gdy podmiot prowadzący przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe wykazał, że spełnia odpowiednie wymagania prawa paszowego i żywnościowego. Zgodnie z kolei z art. 31 ust. 2 lit. d rozporządzenia nr 882/2004, właściwy organ może udzielić warunkowego zatwierdzenia, jeżeli stwierdzi, że zakład spełnia wszystkie wymagania w zakresie infrastruktury i wyposażenia. Właściwy organ udziela bezwarunkowego zatwierdzenia jedynie wtedy, gdy z nowej kontroli urzędowej zakładu, przeprowadzonej w ciągu trzech miesięcy od chwili udzielenia zatwierdzenia warunkowego, wynika, że zakład spełnia inne odpowiednie wymagania prawa paszowego lub żywnościowego. Jeżeli dokonano wyraźnego postępu, ale zakład nadal nie spełnia wszystkich wymagań, właściwy organ może przedłużyć urzędowe zatwierdzenie. Jednakże zatwierdzenie warunkowe nie może przekraczać sześciu miesięcy. Należy przy tym zauważyć, że według art. 20 ust. 2 lit. b-f ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. nr 17 poz. 127 z późn. zm.) w zw. z art. 20 ust. 1 lit. a i c tejże ustawy, powiatowy lekarz weterynarii, na obszarze swojej właściwości, wydaje decyzji administracyjne w stosunku do zakładów objętych rozporządzeniem nr 852/2004, rozporządzeniem nr 853/2004 i rozporządzeniem nr 882/2004, w sprawach zatwierdzenia, warunkowego zatwierdzenia, przedłużenia warunkowego zatwierdzenia, zawieszenia zatwierdzenia i cofnięcia zatwierdzenia. Jak wynika przy tym z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212 poz. 1263 z późn. zm.), w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. zatwierdził warunkowo zakład skarżącego do dnia [...] września 2014 r. (k. 6 akt adm.). Tym samym w dniu [...] września 2014 r. upływał także termin do uzyskania przedłużenia zatwierdzenia warunkowego albo do uzyskania zatwierdzenia bezwarunkowego. Jednocześnie decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. stwierdził wygaśnięcie powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. (k. 2 akt adm.). Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] (k. 3 akt adm.). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Skarżący konsekwentnie natomiast podnosił, że decyzja z dnia [...] stycznia 2015 r. została przez niego zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wobec czego nie mogła stanowić podstawy do wydania kontrolowanych obecnie decyzji. Takie stanowisko jest jednak nietrafne w kontekście rozpatrywanej sprawy. Najpierw należy zauważyć, że wyrokiem z dnia 29 lipca 2015 r., II SA/Po 237/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność decyzji z dnia 14 stycznia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 5 września 2014 r. Orzeczenie to jest obecnie prawomocne. Jak wynika natomiast z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd, rozpoznający niniejszą sprawę, jest zatem związany stanowiskiem zawartym w wyroku z dnia 29 lipca 2015 r. W powołanym orzeczeniu wskazano z kolei, że przyczyną wyeliminowania wymienionych decyzji administracyjnych były jedynie uchybienia formalne, tj. brak podstawy prawnej do stwierdzenia wygaśnięcia zatwierdzenia warunkowego z dnia [...] czerwca 2015 r. w drodze decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że obecnie skarżący dysponuje nadal zatwierdzeniem warunkowym z dnia [...] czerwca 2014 r. Z art. 31 ust. 2 lit. d rozporządzenia nr 882/2004 wynika bowiem, że takie zatwierdzenie wydaje się na okres 3 miesięcy po czym możliwe jest przedłużenie zatwierdzenia warunkowego, nie dłużej jednak niż na łączny okres 6 miesięcy. Decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. ustaliła datę końcową zatwierdzenia warunkowego dla zakładu skarżącego na dzień [...] września 2014 r. Tym samym od dnia [...] września 2014 r. skarżący prowadzi wspomniany zakład bez wymaganego zatwierdzenia. Prawo przyznane w decyzji czasowej wygasa bowiem automatycznie, bez potrzeby wydawania jakiegokolwiek dodatkowego aktu administracyjnego. W konsekwencji w chwili przeprowadzania kontroli przez organ inspekcji sanitarnej w dniu [...] marca 2015 r. skarżący nie legitymował się ważnym zatwierdzeniem warunkowym (k. 5 akt adm.). Potwierdza to pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w którym stwierdzono, że skarżący został skreślony z listy podmiotów nadzorowanych przez ten organ inspekcji weterynaryjnej, tracąc zatwierdzenie warunkowe w zakresie rozbioru mięsa czerwonego i produkcji wyrobów mięsnych (k. 1 akt adm.). Tym samym należy uznać, że zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł art. 54 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 882/2004. Organy inspekcji sanitarnej mogły zatem zakazać skarżącemu wprowadzania do obrotu mięsa i wyrobów wędliniarskich z uwagi na naruszenie norm prawa żywnościowego. Trzeba przy tym zaznaczyć, że powyższe rozstrzygnięcie nie oznacza konieczności zamknięcia całego sklepu. Wyłączone jest bowiem jedynie wprowadzanie konkretnych produktów spożywczych do obrotu handlowego. Tym samym należy stwierdzić, że kwestionowane decyzje okazały się prawidłowe i odpowiadają prawu. W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.