II OSK 234/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 658/15 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północno-środkowej części wsi C. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy K. na rzecz Wojewody [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 658/15, na skutek skargi Wojewody [...], stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy K. z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północno – środkowej części wsi C. Wojewoda [...] w skardze na wskazany plan miejscowy zarzucił, że narusza on ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. W szczególności twierdził, że teren oznaczony w tym planie miejscowym symbolem 1RU (obsługa produkcji w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych) w studium został przeznaczony na jednorodzinną zabudowę mieszkaniową (symbol MN). Wyjaśnił przy tym, że zgodnie ze studium na terenie przeznaczonym w studium na jednorodzinną zabudowę mieszkaniową (symbol MN) dopuszcza się usługi (U), zabudowę mieszkaniowo – usługową (MN/U), usługi publiczne (UP), sport i rekreację (US), zabudowę zagrodową (RM), zabudowę zagrodową z zabudową mieszkaniową jednorodzinną (RM/MN) oraz obsługę komunikacji samochodowej (KS). Oznacza to, zdaniem Wojewody, że na tym terenie nie jest dopuszczalna zabudowa przeznaczona do obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych (RU). W związku z tym oraz z tego powodu, że ustalenia zaskarżonego planu sprowadzały się jedynie do przeznaczenia terenu nim objętego na zabudowę służącą do obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych (RU) oraz drogę publiczną (KDD), obsługującą ten obszar, Wojewoda wnosił o stwierdzenie jego nieważności w całości. Ponadto Wojewoda twierdził, niezależnie od wcześniejszych zarzutów, że sprzeczny z prawem jest § 12 ust. 1 pkt 1 zaskarżonego planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji uzasadniając wyrok wskazał, że z analizy treści zaskarżonej uchwały wynika, iż przeważająca część obszaru objętego zaskarżonym planem to teren oznaczony symbolem 1RU, zaś niewielki jego fragment to droga publiczna klasy dojazdowej (KDD). Ponadto Sąd ten stwierdził, że istotnie obszar oznaczony w zaskarżonej uchwale symbolem 1RU znajduje się na terenie, który w studium oznaczony jest symbolem MN, czyli jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dalej Sąd wskazał, że ze studium wynika (strona 72), iż dla terenów oznaczonych symbolem MN "dopuszcza się zamiennie funkcje" usług (U), zabudowy mieszkaniowo-usługowej (MN/U), usług publicznych (UP), sportu i rekreacji (US), zabudowy zagrodowej (RM), zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (RM/MN) oraz obsługi komunikacji samochodowej (KS). Wobec tego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w studium dla terenów oznaczonych symbolem MN nie przewidziano "dopuszczalnego przeznaczenia oznaczonego jako RU - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich". Sąd pierwszej instancji przy tym wyjaśnił, że jego zdaniem przeznaczenia terenu podstawowe i dopuszczalne stanowią odrębne kategorie przeznaczeń, skoro przeznaczenie dopuszczalne jest "inne" niż podstawowe. Oznacza to – jak wskazał – że przeznaczenie terenu dopuszczalne nie mieści się (nie zawiera się) w przeznaczeniu podstawowym terenu. Oba te przeznaczenia stanowią więc rozłączne zbiory przeznaczeń terenu, które z woli lokalnego uchwałodawcy mogą współistnieć na danym terenie. Jednak z punktu widzenia wykładni prawa, oba rodzaje przeznaczeń terenu pozostają odmienne, jeśli chodzi o desygnaty pojęć, na które wskazują. Mając to na uwadze dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że przyjęcie w zaskarżonej uchwale przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 1RU jako obsługa produkcji w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych stoi w sprzeczności z dominującym (podstawowym) i dopuszczalnym przeznaczeniem tego terenu w studium. Doszło zatem – zdaniem Sądu pierwszej instancji – w tym zakresie do naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż podjęto ją w sposób, który jest sprzeczny z ustaleniami studium, co powoduje, że Rada Gminy K. naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego, zaś naruszenie to jest tego rodzaju, że musi powodować stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie kwestionuje, iż przeznaczenie terenów pod zabudowę związaną z obsługą produkcji w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych (RU) oraz pod zabudowę zagrodową (RM) oznacza, że tereny te pełnią podobne funkcje. Jednak – jak stwierdził – przy odczytywaniu przepisów studium należy wziąć pod uwagę, że zgodnie z zasadami wykładni prawa, które znajdą zastosowanie także do wykładni tekstu studium, w pierwszej kolejności przepisy prawa wykłada się przy użyciu reguł wykładni językowo - gramatycznej. Jeśli więc w studium wymieniono określone symbole jako dopuszczalne na terenach oznaczonych symbolem MN, to nie można skutecznie twierdzić, że wśród tych symboli mogą znajdować się też inne niewymienione wprost w tekście studium. Zastosowanie znajdzie tu rozumowanie a contrario, to znaczy, że nie stosuje się danego przepisu do sytuacji, do której nie odnosi się on wprost. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, treść studium w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego dla terenów oznaczonych symbolem MN nie odnosi się wprost do terenów oznaczonych symbolem RU, dlatego przeznaczenie terenów oznaczonych tym ostatnim symbolem w planie miejscowym stoi w sprzeczności ze studium. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się też z argumentacją Rady Gminy, według której skoro dla terenów oznaczonych symbolem MN dopuszczono przeznaczenie zawierające się w symbolu RM, a dla niego z kolei dopuszczono przeznaczenie zawierające się w symbolu R, to tym samym to przeznaczenie może mieć zastosowanie do terenów oznaczonych symbolem MN. Takie rozumowanie stoi, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprzeczności ze wspomnianą dyrektywą wykładni językowej. Skoro – jak wskazał – w niektórych postanowieniach studium wprost wskazano symbol R jako przeznaczenie dopuszczalne (np. str. 74 studium), a w innych tego symbolu nie użyto (np. str. 72 studium), to należy stwierdzić, że taka była intencja lokalnego uchwałodawcy i tak ją wykładać, aby żadne z postanowień studium nie okazało się zbędne. Dodatkowo też Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że trudno przyjąć wnioskowanie, iż skoro dopuszczono na terenie oznaczonym symbolem MN przeznaczenie zawierające się w symbolach RM i RM/MN, to tym bardziej dopuszczalne byłoby przeznaczenie terenów pod usługi związane z rolnictwem (RU). W ocenie Sądu pierwszej instancji, taka próba wnioskowania z "większego na mniejsze" czy też z "mniejszego na większe" byłaby wadliwa, gdyż nie sposób ustalić, które z przeznaczeń stanowić miałoby owo "większe" lub "mniejsze" uprawnienie adresatów zaskarżonej uchwały. Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga Wojewody jest zasadna. Sąd pierwszej instancji nie podzielił natomiast zarzutów Wojewody dotyczących § 12 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały. W skardze kasacyjnej Rada Gminy K. zarzuciła naruszenie art. 9 ust. 4, art. 20 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym zarzuty te sprowadzały się do twierdzenia, że wadliwie przyjęto, iż zaskarżony plan miejscowy narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. Ze skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie Rady Gminy w planie miejscowym nie trzeba powielać ustaleń studium. Odwołano się też do słownikowej definicji sprzeczności i w tym kontekście stwierdzono, że przeznaczenie terenu oznaczone symbolem RU mieści się w szerzej kategorii, jaką jest przeznaczenie terenu oznaczone symbolem RM. Podniesiono, że obie kategorie są bardzo podobne. Te okoliczności sprawiają, że – zdaniem skarżącej kasacyjnie – Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż zaskarżony plan miejscowy jest sprzeczny ze studium. Odwołano się też do niektórych orzeczeń sądów administracyjnych, w których wskazywano na to, że studium jest aktem kierunkowym oraz że konieczne jest badanie, czy w konkretnej sprawie ustalenia planu są podobne, pokrewne lub zbliżone do ustaleń studium. W związku z tym wskazano, że w rozpoznawanej sprawie ustalenia zaskarżonego planu są podobne do ustaleń przewidzianego dla tego samego terenu w studium. Podniesiono też, że skoro według studium na terenie oznaczonym symbolem MN dopuszczono przeznaczenie zawierające się w symbolach RM i RM/MN, to tym bardziej dopuszczalne byłoby przeznaczenie takiego terenu na działalność zawierającą się w symbolu RU. W końcu wywiedziono, że z uwagi na podobieństwo funkcji zawierających się w symbolach RU i RM odstępstwo od literalnego brzmienia studium nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planów miejscowych. W oparciu o tak przytoczone i uzasadnione podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie. Ponadto wniesiono o zwrot kosztów postępowania. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Wszystkie jej argumenty zarówno o podobieństwie przeznaczenia terenu zawierającego się w symbolach RU i RM, jak i o tym, że odstępstwo od literalnego brzmienia ustaleń studium nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego okazują się niezasadne, jeżeli uwzględnić istotne różnice w zakresie dopuszczalnych sposobów zagospodarowania terenów oznaczonych wskazanymi symbolami. Otóż ze studium wynika, że na terenie oznaczonym symbolem RM nie można realizować przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko bądź takich, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany (str. 73 studium). Natomiast w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem RU w opisie sposobu zagospodarowania i funkcji dominującej nie ma tego rodzaju ograniczeń (str. 77 studium). Wynika z tego, że na terenie tak oznaczonym można realizować przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko bądź takich, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany. Nie jest zatem uprawnione twierdzenie, że skoro według studium na terenie oznaczonym symbolem MN wyraźnie dopuszcza się sposób zagospodarowania opisany symbolem RM, to także dopuszczalny powinien być, wyraźnie nie wymieniony, sposób zagospodarowania opisany symbolem RU. Ustalenie w studium, że na terenie oznaczonym symbolem MN dopuszcza się funkcje oznaczoną symbolem RM, a więc wykluczającą możliwości realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko bądź takich, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany, wyklucza dopuszczenie na tym terenie także funkcji oznaczonej symbolem RU, gdyż wówczas możliwe byłoby realizowanie tam takich przedsięwzięć. Zatem, przeznaczenie w zaskarżonym planie terenu, który w studium przeznaczony jest na jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe (symbol MN), na funkcję opisaną symbolem RU narusza ustalenia studium. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż podejmując zaskarżoną uchwałę naruszono art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), co z kolei, w myśl art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy NSA, na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącego.