II OSK 1583/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 975/15 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy muru oporowego i ogrodzenia na podmurówce 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od J. J. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 975/15, po rozpoznaniu skargi J. J. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego prowadzonego w sprawie budowy muru oporowego i ogrodzenia na podmurówce, na działce nr [...], położonej w miejscowość N., gmina P.. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy ustalił, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu i dotyczy ogrodzenia znajdującego się pomiędzy działkami nr [...] i [...], położonymi w miejscowości N.. Sama działka nr [...] przylega do działki nr [...], której właścicielem jest skarżący, lecz ogrodzenie nie przylega do działki [...] w taki sposób, aby oddziaływało na tę działkę. W aktach organu I instancji znajdują się dokumenty, z których wynika, że działka nr ewid. [...] stanowi własność Z. i J. L., natomiast działka nr [...] jest własnością M. i M.K.. Najbliższe naroże ogrodzenia, od strony działki nr [...] przedziela działka nr [...], będąca drogą powiatową, której właścicielem jest Gmina P. W ocenie organu, ogrodzenie w żaden sposób nie oddziałuje na działkę nr [...]. Brak więc przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można wywodzić interes prawny. Sam fakt doręczenia decyzji organu I instancji nie powoduje, że podmiot staje się stroną postępowania w myśl art. 28 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. J. zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez nienależyte postępowanie w celu wyjaśnienia przymiotu strony postępowania w świetle: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 2 oraz art. 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym wynikających z art. 64 Konstytucji RP, art. 144 k.c. i art. 28 k.p.a. oraz niewłaściwe zdefiniowanie "obszaru oddziaływania" obiektu budowlanego będącego przedmiotem inwestycji na nieruchomości sąsiednie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgłaszał nielegalną budowę muru oporowego, bramy i drogi na działce nr [...] oraz żądał wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, bowiem zrealizowane zamierzenie budowlane uniemożliwia odpowiedni dojazd do jego działki siedliskowej nr [...]. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że interes prawny wynika z normy prawnej, przy czym nie musi to być zawsze norma prawa administracyjnego, interes prawny może wynikać również z norm prawa cywilnego, wiążących się bezpośrednio z sytuacją prawną określonego podmiotu kształtowaną decyzją administracyjną. Postępowanie w sprawie budowy drogi, muru oporowego i bramy pomiędzy działkami nr [...] i [...] dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości nr [...], bowiem zrealizowana inwestycja znajduje się w obszarze oddziaływania tego zamierzenia budowlanego. Skarżący podniósł również, że w obrębie nieruchomości nr [...],[...],[...] i [...] toczy się postępowanie rozgraniczeniowe z wniosku właściciela działki nr [...] oraz postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej gruntów wsi N. z wniosku J. J. w części dotyczącej działki nr [...], graniczącej z działkami nr [...],[...],[...],[...], zatem grunt uznany w trakcie kontroli organu I instancji za drogę publiczną jest gruntem spornym, a działki w obrębie zrealizowanej inwestycji nie mają ustalonych granic. W takich okolicznościach sprawy za gołosłowne uznał twierdzenie organu, że ogrodzenie pomiędzy działkami [...] i [...] nie przylega do działki nr [...] w taki sposób, że będzie oddziaływało na nieruchomość nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że nie wdając się w meritum sprawy bezspornie J. J. był stroną postępowania w I instancji zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. o umorzeniu postępowania wydaną przez PINB w P.. Z akt wynika, że w wykazie stron postępowania figurował J.J., a decyzja została doręczona jego pełnomocnikowi A. J.. Sąd podkreślił, że w prawomocnym wyroku z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Rz 16/14, WSA w Rzeszowie nakazał organom nadzoru budowlanego rozpoznanie wniosku J. J. z dnia 5 marca 2013 r. W wykonaniu tegoż wyroku PINB w P. postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Postanowienie to zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.. PINB w P. nie wydał ponownie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony po stronie J. J., ale wszczął z urzędu postępowanie w tej sprawie zawiadomieniem z dnia 24 listopada 2014 r. (karta 11). Zdaniem Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie mógł umorzyć postępowania odwoławczego, bowiem zostało ono wszczęte na skutek odwołania złożonego przez pełnomocnika osoby, o której uprawnieniach procesowych orzekł organ pierwszej instancji umarzając postępowanie. Nie dostrzegł Wojewódzki Inspektor tego, że organ pierwszej instancji uczynił stroną postępowania J. J.. W związku z tym nabył on tytuł do złożenia środka odwoławczego od decyzji wydanej w I instancji. O nabyciu prawa do skutecznego złożenia odwołania przesądziło powstanie u w/w interesu prawnego opartego na przepisach prawa procesowego. Z tej przyczyny miał on prawo żądać, aby [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w trybie postępowania odwoławczego zweryfikował stanowisko organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. stwierdzając, że odwołujący się nie jest stroną, pomimo, że został przez organ pierwszej instancji potraktowany za stronę, dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie się od obowiązku zbadania prawidłowości zaskarżonej odwołaniem decyzji – art. 15 k.p.a. Sposób działania organu II instancji spowodował, że decyzja procesowa o umorzeniu postępowania nie została skontrolowana co do zgodności przyjętych ustaleń z obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy ma zawsze obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy podmioty wnoszące odwołanie posiadają interes prawny do udziału w określonym postępowaniu. Nie można jednak skutecznie podważać posiadania przez określony podmiot interesu prawnego, gdy przymiot strony został przypisany określonej stronie wprost w decyzji organu pierwszej instancji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 690/12, LEX nr 1341601). W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wniósł o uchylenie wyroku z 23 marca 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jako podstawy kasacyjne wskazano: I. Art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.: - poprzez uznanie, że interes prawny podmiotu uprawniający do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym może być wywiedziony z prawa procesowego, podczas gdy interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., przesądzający o statusie strony w postępowaniu administracyjnym, uprawniający określony podmiot m.in. do zaskarżania rozstrzygnięć administracyjnych, może być wywiedziony wyłącznie z normy prawa materialnego, - poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy; II. Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenie prawa materialnego: 1. art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku analizy, czy skarżący jest stroną postępowania prowadzonego przez PINB w P., zakończonego decyzją z [...] marca 2015 r. w sprawie budowy muru oporowego i ogrodzenia działki nr [...] w miejscowości N., czyli czy skarżący ma w sprawie interes prawny wynikający z przepisów prawa materialnego, którymi są m.in. przepisy prywatnego prawa rzeczowego tj. czy ma on sąsiadującą z ogrodzeniem nieruchomość, do której przysługuje mu prawo własności oraz czy to ogrodzenie rzeczywiście może wpływać na sposób korzystania z jego nieruchomości. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że sam fakt, że postępowanie w sprawie wszczęto na skutek zawiadomienia skarżącego, nie może prowadzić do wniosku, że samą tą czynnością uzyskał on przymiot strony. Uczestniczenie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz doręczenie skarżącemu decyzji, nie ma znaczenia prawnego. Należy też wykluczyć nabycie tego statusu z samego faktu sąsiadowania skarżącego z działką, na której wybudowano sporny obiekt budowlany. O statusie strony winny więc decydować ustalenia, że obiekt budowlany wywiera bezpośredni, negatywny wpływ na nieruchomość sąsiednią. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że badanie interesu prawnego osób biorących udział w postępowaniu administracyjnym odbywa się na każdym etapie postępowania i ma to szczególne znaczenie w inicjowaniu przez dany podmiot postępowań odwoławczych czy też nadzwyczajnych. Organ odwoławczy dokonał niezbędnych czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie, czy skarżącemu przysługuje interes prawny. Pomimo sąsiedztwa działki skarżącego z działką nr ewid. [...], na której znajduje się będące przedmiotem postępowania ogrodzenie, ogrodzenie to w żaden sposób nie wpływa negatywnie na nieruchomość skarżącego, ani na jego prawa i obowiązki. Nie można więc zgodzić się z WSA, że organ wojewódzki naruszył art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wskazał, że naruszenie art. 28 k.p.a. polega na braku analizy przez Sąd I instancji, czy skarżący jest stroną postępowania prowadzonego przez PINB w P.. Sąd winien wskazać przepis prawa materialnego, który byłby podstawą do wywiedzenia interesu prawnego skarżącego, uzasadnić stanowisko w tym zakresie oraz wskazać inną podstawę prawną rozstrzygnięcia. Brak takich ustaleń powoduje, że stanowisko Sądu I instancji nie ma oparcia w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. J. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz połączenie sprawy niniejszej ze sprawą z jego skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Rzeszowie z 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 976/15, gdyż pozostają one w ścisłym związku i dotyczą całego zamierzenia inwestycyjnego ( art. 111 § 2 p.p.s.a.). W piśmie procesowym z 11 maja 2018 r. J. J. podniósł dodatkowo, że organ I i II instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy i zakwestionował stwierdzenie, że działka nr [...] jest własnością Gminy P.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż w stanie sprawy nie było podstaw do przyjęcia, że interes prawny J. J. do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] marca 2015 r. wywodzić można tylko i wyłącznie z tego, że przymiot strony został mu przyznany przez organ I instancji oraz z faktu doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi J. J. – A. J.. Nie jest także zasadny pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że umarzając postępowanie administracyjne PINB w P. orzekł o uprawnieniach procesowych J. J.. Dla uporządkowania dalszych wywodów i podkreślenia okoliczności, które w niniejszej sprawie mają znaczenie pierwszoplanowe, koniecznym jest skrótowe ujęcie stanu faktycznego wynikającego w sposób bezsporny z akt administracyjnych. Postępowanie w sprawie budowy muru oporowego i ogrodzenia na podmurówce działki nr [...] położonej w miejscowości N. zostało wszczęte z urzędu zawiadomieniem z 24 listopada 2014 r., a decyzją z [...] marca 2015 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. Wskazanym w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej powodem umorzenia postępowania była ocena, że wykonane przez inwestora roboty nie naruszają prawa budowlanego. Odwołanie od decyzji PINB w P. z [...] marca 2015 r. złożył J. J., zaś decyzją uchyloną zaskarżonym wyrokiem, organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze przyjmując, że skarżący nie ma interesu prawnego do występowania w sprawie w charakterze strony, gdyż brak jest przepisu prawa materialnego, z którego interes ten można wywodzić. Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej najistotniejsze znaczenie prawne mają dwie okoliczności. Po pierwsze - fakt wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, a nie na wniosek strony, po drugie zaś – umorzenie tego postępowania i wskazane przez organ I instancji powody umorzenia, nie nawiązujące do statusu J. J. jako strony ani nie oceniające jego interesu prawnego. Nie można zatem przyjąć, że decyzja z [...] marca 2015 r. w jakikolwiek sposób orzeka o uprawnieniach procesowych J. J., jak uznał Sąd I instancji, gdyż ani sentencja tej decyzji ani jej uzasadnienie nie kształtują w sposób bezpośredni jego praw i obowiązków. Sam fakt doręczenia decyzji adresatowi bądź uczynienia go stroną postępowania nie oznacza jeszcze, że przymiot strony w rozumieniu art 28 k.p.a. rzeczywiście mu przysługuje. Inna byłaby natomiast sytuacja, gdyby postępowanie w sprawie wszczęte zostało na wniosek i sama sentencja rozstrzygnięcia organu I instancji sformułowana zostałaby w sposób odnoszący się do tego wniosku (np. poprzez odmowę jego uwzględnienia), bądź jeśli wskazaną przyczyną umorzenia postępowania administracyjnego byłoby uznanie, że strona wnioskująca o podjęcie określonego działania przez organ administracji publicznej, nie ma interesu prawnego w jego wnoszeniu (niezależnie od oceny prawidłowości takiego sformułowania sentencji decyzji w sprawie toczącej się na wniosek, a nie z urzędu). Z takimi rozstrzygnięciami mamy do czynienia na gruncie art. 61a § 1 k.p.a., bądź w każdej sprawie, w której postępowanie wszczynane jest na wniosek, a organ odmawia żądaniu zgłoszonemu w tym wniosku. Wówczas niewątpliwie wnioskodawca, poprzez skierowanie do niego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) bądź też decyzji odmawiającej uwzględnienia złożonego przez niego wniosku, może wywodzić uprawnienie do bycia stroną z samego faktu doręczenia mu takiego rozstrzygnięcia. Dzieje się tak dlatego, że oddziałuje ono w sposób bezpośredni na prawa lub obowiązki wnioskodawcy, właśnie z uwagi na odmowę uwzględnienia złożonego przez niego żądania. W takim stanie rzeczy aktualizuje się słuszny pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 690/12, powołany zresztą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym nie można skutecznie podważać posiadania przez określony podmiot interesu prawnego, gdy przymiot strony został mu przypisany wprost w decyzji organu I instancji. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie administracyjne wszczęte zostało z urzędu, a podstawą jego umorzenia nie był brak przymiotu strony w odniesieniu do J.J., tylko stwierdzenie przez organ, że przy realizacji robót budowlanych nie naruszono przepisów Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy zawsze ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy podmiot wnoszący odwołanie posiada interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym. W zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. umarzając postępowanie odwoławcze wskazał powody, dla których uznał, że J.J. nie przysługuje przymiot strony postępowania z uwagi na brak przepisu prawa materialnego, na którym można oprzeć istnienie po jego stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przyjmując wadliwe, że w stanie faktycznym sprawy uprawnienie bycia stroną J. J. nabył wyłącznie poprzez posiadanie takiego statusu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, Sąd Wojewódzki nie skontrolował prawidłowości i zgodności z prawem stanowiska organu II instancji, jakie legło u podstaw zaskarżonej decyzji. Przedwcześnie także Sąd uznał, że organ naruszył art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Uchylając objętą skargą decyzję bez rozpoznania istoty sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchybił art. 145 § 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o treść art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się uiszczony wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit.b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy niniejszej ze sprawą II OSK 1638/16 ze skargi kasacyjnej J. J. od wyroku WSA w Rzeszowie z 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 976/15, gdyż nie znalazł podstaw do zastosowania art. 111 § 2 p.p.s.a. Sprawy te pozostają w związku o tyle, że dotyczą dwóch powiązanych inwestycji (w sprawie II OSK 1638/16 zaskarżony został wyrok kontrolujący decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy bramy), jednak zapadły w nich inne rozstrzygnięcia niż w sprawie niniejszej. W sprawie II OSK 1638/16 organ odwoławczy rozpoznając odwołanie J. J. utrzymał bowiem w mocy decyzję umarzającą postępowanie administracyjne (co oznacza, że - w przeciwieństwie do stanu niniejszej sprawy - uznał, że skarżącemu przymiot strony przysługuje), zaś Sąd I instancji oddalił jego skargę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa i przeprowadzi kontrolę zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] czerwca 2015 r. mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko prawne.