II SA/Gl 735/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant referent - stażysta Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia, w wyniku wznowienia, postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Dnia [...] r. "A" sp. z o.o. w W. wystąpiła do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na budowę "stacji bazowej telefonii komórkowej sieci "[...] wraz z wewnętrzną instalacją handlową w P. przy ul. [...] na działce [...] Działając na podstawie art. 35 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zobowiązał inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez: - wykazanie zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - dołączenie odpowiednich oświadczeń projektantów, - wyjaśnienie zastosowania dokumentu, na który powołano się na str. 8 opisu przedsięwzięcia tj "rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...]. w sprawie [...] obszaru chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2006 r. nr 806 poz. 4862) Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta udzielił pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem "A" sp. z o.o. w W.. W związku z niezłożeniem odwołania decyzja powyższa stała się ostateczna dnia [...] r. W dniach [...] r., w związku z rozpoczęciem robot budowlanych do Starosty [...] zaczęły wpływać protesty okolicznych mieszkańców, którzy domagali się wznowienia postępowania w sprawie, ze względu na to, iż bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. W związku z powyższym organ I instancji dnia [...] r. wezwał J.L., M.L., K.i T. K., R.S., K. i A. K., .K. R., E.i Z. M. oraz T. i J. C. o: - określenie decyzji, w sprawie wydania której domagają się wznowienia postępowania, - informacji, kiedy dowiedzieli się o wydaniu decyzji, - okoliczności w jakich dowiedzieli się o wydaniu decyzji. Wszyscy wnoszący o wznowienie postępowania, w jednobrzmiących pismach poinformowali organ, iż o wydaniu decyzji dowiedzieli się dnia [...] r., gdyż wówczas rozpoczęto zwożenie konstrukcji stacji na plac budowy. Postanowieniem z dnia 2 września 2014 r. organ wznowił postępowanie w sprawie z wniosku wyżej wymienionych osób. Pismem z dnia 4 września 2014 r. Starosta wystąpił do inwestora o udzielenie informacji, dotyczących: -możliwości zmniejszenia mocy anten, - możliwości zmiany kąta nachylenia anten, - kumulacji emisji z anten i jej wpływu na zabudowę istniejącą jak i projektowaną. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. udzielił pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci "B" – [...] wraz z wewnętrzną instalacją handlową w P. przy ul. [...] na działce [...]. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnika inwestora M.M. poinformował organ I instancji, iż roboty budowlane rozpoczęły się [...] r. Na placu budowy została umieszczona stosowna tablica informacyjna, zatem oświadczenia wnoszących o wznowienie postępowania, iż dowiedzieli się o wydaniu decyzji [...] r. nie mogą odpowiadać prawdzie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] uchylił swą własną decyzję z dnia [...] r. i umorzył postępowanie w sprawie. Uznał, iż błędnie zdefiniował pojęcie "miejsc publicznych dla ludności, dlatego w jego ocenie pozwolenie na budowę nie może się ostać w obrocie prawnym. Niezależnie od tego w ocenie Starosty [...] inwestor winien przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Odwołanie od tej decyzji złożyła "A" sp..z o.o. w W.. Zarzuciła organowi I instancji: - naruszenie art. 151 § 1 ust. 2 w związku z art. 145 § 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez wznowienie postępowania w sytuacji, gdy wnoszącym o to nie przysługuje status strony, - naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, - bezpodstawne przyjęcie, iż przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę konieczne było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, - błędną wykładnię pojęcia "miejsca dostępne dla ludności". Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. [...] uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego ten ostatni dopuścił się wielu uchybień, co musiało skutkować orzeczeniem kasatoryjnym. Przed wszystkim Starosta [...] wszczął postępowanie na wniosek a rozpatrywał zarzuty z urzędu. Błędne również było rozstrzygnięcie polegające na umorzeniu postępowania, gdyż w sprawie powinna zostać wydana decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty sprawy. Wojewoda wskazał wreszcie, iż organ I instancji nie rozważył, czy wnoszącym o wznowienie postępowania przysługiwał faktycznie status strony. Starosta oparł się tu tylko na oświadczeniach wnioskujących o wznowienie postępowania. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła "A" sp. z o.o. reprezentowania przez profesjonalną pełnomocniczkę. Domagając się uchylenia skarżonego aktu oraz zasądzenia kosztów postepowania zarzuciła Wojewodzie [...]emu: - naruszenie 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w ocenie skarżącej brak podstaw do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, - naruszenie art. 15 i art. 138 § 1 kodeksu postepowania administracyjnego poprzez ograniczenie się przez organ odwoławczy do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji w sytuacji, gdy powinien rozpatrzyć sprawę i umorzyć postępowanie wznowieniowe, - brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy a w szczególności odniesienia się do podstaw wznowienia oraz brak wskazania w jakim zakresie sprawa nie została wyjaśniona, - naruszenie art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez nie działanie organów administracji w oparciu o przepisy prawa. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania tego typu rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. W ocenie składu orzekającego wszystkie okoliczności podniesione w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] musiały skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej. Jednakże podstawowym zarzutem jest tu brak dokonania ustaleń w zakresie statusu osób wnoszących o wznowienie postępowania. W świetle art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Status strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę określają zaś przepisy prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze), stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 9 października 2007 r. (sygn II OSK 1321/06 – za www.orzeczenia.nsa.gov.pl) interes prawny strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest ściśle związany z wyznaczeniem obszaru oddziaływania obiektu. Wnioskodawca domagający się wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, powołując się na swój indywidualny interes prawny, powinien wykazać, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, ani zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. W rozpatrywanej sprawie organ nie dokonał żadnych ustaleń w powyższym zakresie opierając się jedynie na oświadczeniach wnioskujących o wznowienie postępowania. Konieczne jest zatem dokonanie ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania obiektu. Dopiero ustalenie, iż wnoszący o wznowienie postępowania spełniają kryteria wynikające z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane pozwoli na dokonanie dalszych ustaleń w sprawie a w szczególności ustalenie, czy wnioski zostały złożone w terminie. Również ta okoliczność musi zostać ustalona bezspornie, zwłaszcza w kontekście realizacji zasady trwałości decyzji administracyjnych. Powyższe ustalenia wskazują, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] było prawidłowe, dlatego też badanie zarzutów skargi jest przedmiotowe, gdyż niedokonanie ustaleń we wspomnianym zakresie przez Starostę [...] skutkuje wątpliwościami co do tego, czy postępowanie wznowieniowe powinno zostać w ogóle wszczęte. Wojewoda [...] nie mógł przeprowadzić dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, gdyż skutkowało by to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd zwraca uwagę, że organy administracji w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć sformułowały szereg poglądów dotyczących merytorycznych aspektów realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, dotyczących między innymi klasyfikacji przedsięwzięć do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Rozstrzygnięcia organów administracji publicznej muszą być podejmowane na podstawie przepisów prawa. Pomocne w dokonaniu jego wykładni może być orzecznictwo sądów administracyjnych oraz wypowiedzi doktryny. Wydanie decyzji bez uwzględnienia powyższych uwag może w konsekwencji prowadzić do możliwości skutecznego zakwestionowania podjętego rozstrzygnięcia poprzez naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.