I OSK 1047/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1078/15 w sprawie ze skargi H. J., A. J. i D. J. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1078/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. J., A. J. i D. J. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Olkusz z dnia [...] marca 1982 r., nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...] o łącznej powierzchni 0,8210 ha. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Ostateczną decyzją z [...] marca 1982 r. Naczelnika Miasta i Gminy Olkusz orzeczono o przejęciu na własność Skarbu Państwa ww. gospodarstwa rolnego stanowiącego własność J. J. Przejęcie to nastąpiło na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 czerwca 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r., Nr 39, poz. 174 ze zm.) umożliwiającego przejmowanie przez Państwo gospodarstw opuszczonych przez ich właścicieli. Wnioskiem z 5 czerwca 2000 r. D. J. wystąpił o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności, a w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 28 lutego 2007 r. o sygnaturze II SA/Kr 152/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H. J., A. J. i D. J. na ostateczną decyzję Kolegium odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1982 r. Kolejnym wnioskiem z dnia 5 czerwca 2007 r. skarżący ponownie wystąpili o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, podnosząc, że w poprzednim postępowaniu nadzorczym nie zbadano wszystkich okoliczności. Decyzją z [...] października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie na podstawie obowiązującego wówczas art. 157 § 3 K.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania z powodu rozstrzygnięcia sprawy ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Z kolei decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2008 r. o sygnaturze II SA/Kr 681/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2008 r., wyjaśniając, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja z [...] listopada 2005 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Olkusz to niemożliwe jest wszczęcie kolejnego postępowania w tej samej sprawie administracyjnej. Wnioskiem z dnia 14 października 2009 r. skarżący kolejny raz wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego ich poprzednika prawnego. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. podjętym na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania z tego względu, że sprawa jest już załatwiona decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. i postępowanie w tej sprawie nie może być ponownie prowadzone. W następstwie wniesionego zażalenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Olkusz z dnia [...] marca 1982 r. była już przedmiotem oceny zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zdaniem organu sytuacja, w której w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" uniemożliwiającą wszczęcie postępowania administracyjnego i tym samym stanowi przesłankę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Olkusz z dnia [...] marca 1982 r., nr [...] zarzucając, że poprzednie decyzje w przedmiotowej sprawie wydane zostały przez niewłaściwy organ. Skarżący zarzucili także, że ich zdaniem organ nie wypowiedział się co do istoty sprawy, sankcjonując nacjonalizację. Podnieśli, że odebrana ich poprzednikowi prawnemu nieruchomość nie była opuszczona, gdyż była użytkowana przez dalszą rodzinę właściciela. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko organu co do niemożności wszczęcia kolejnego postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Olkusz, odwołał się do zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 K.p.a. Wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w K.p.a. lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i funkcjonują w obrocie prawnym - podlegają domniemaniu legalności. Funkcję gwarancyjną względem wskazanej wyżej zasady ogólnej, pełni art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zatem, wydanie decyzji w sprawie załatwionej już wcześniej decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji powoduje, iż późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności. Sąd wyjaśnił, że o tym czy w konkretnej sprawie występuje tak zwana powaga rzeczy osądzonej decyduje tożsamość obu spraw i to zarówno w aspekcie podmiotowym (te same strony), jak i w aspekcie przedmiotowym (tożsamość podstawy prawnej, faktycznej i treści żądania strony). Przyjął, że rozpoznawana sprawa i sprawa zakończona decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. są tożsame zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Wyjaśnił też, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i funkcjonują w obrocie prawnym podlegają domniemaniu legalności, stąd zarzut skarżących, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie było organem niewłaściwym do wydania decyzji w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności, nie zasługiwał na uwzględnienie. Dopóki bowiem decyzja administracyjna funkcjonuje w obrocie dopóty korzysta z domniemania legalności. Również jako niezasadny Sąd pierwszej instancji ocenił zarzut skarżących nie odniesienia się przez organ do kwestii merytorycznych. Stwierdził, że skoro organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego to nie mógł rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty. W skardze kasacyjnej skarżący D. J., powołując się na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") zarzucił naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1a K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § i art. 80 K.p.a. poprzez wydanie w niniejszej sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy w sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego koniecznego do ustalenia czy pomiędzy sprawą zakończoną prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2005 r. a sprawa zainicjowana wnioskiem z dnia 14 października 2009 r. występuje tożsamość przedmiotowa, a więc niedopuszczalnym było wydanie na wstępnym etapie postępowania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61a §1 K.p.a. polegające na wydaniu przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na powagę rzeczy osądzonej, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżących z dnia 14 października 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Olkusz z dnia [...] marca 1982 r. wskazywano na inne okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji niż te zawarte we wniosku skarżących rozpoznanym prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2005 r. W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podstaw wskazał na brak tożsamości sprawy zakończonej ostateczną decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności, a sprawą, co do której wydano postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżącego z uwagi na powołanie w kolejnym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1982 r. nowych, dodatkowych okoliczności mających wskazywać na istnienie wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. pomiędzy obiema sprawami nie zachodzi tożsamość przedmiotowa uniemożliwiająca prowadzenie kolejnego postępowania o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji administracyjnej. Dodatkowo kwestia ta wymagała zbadania i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co wykluczało wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 61 a § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego kasacyjnie powołanie w kolejnym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nowych, czy też innych, bądź tylko dodatkowych okoliczności mających wskazywać na istnienie wadliwości przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.- rażącego naruszenia prawa, nie powoduje, że wniosek ten dotyczy innej sprawy administracyjnej niż sprawa załatwiona ostateczną decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności. Co więcej, także wskazanie w kolejnym wniosku o stwierdzenie nieważności na inne kwalifikowane wady materialnoprawne z art. 156 § 1 pkt 1-6 K.p.a. nie oznacza, że wniosek ten dotyczy innej sprawy administracyjnej. Celem postępowania nadzorczego uregulowanego w przepisach art. 156 i nast.. K.p.a. jest bowiem ocena kwestionowanej decyzji z punktu widzenia wszystkich wadliwości materialnoprawnych wymienionych w powołanym przepisie bez względu na argumenty i twierdzenia strony powołane we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Ewentualne uchybienia popełnione w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym takie jak niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, czy niezbadanie jej w kontekście wszystkich wad nieważnościowych, nie uzasadniają inicjowania kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Jak prawidłowo wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2008 r. o sygnaturze II SA/Kr 681/08 oddalającego wcześniejszą skargę skarżących na ostateczną decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania nieważnościowego z ich drugiego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1982 r. - dopóki w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja administracyjna odmawiająca stwierdzenia nieważności dopóty nie jest możliwe wszczęcie kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Pogląd ten w pełni zasługuje na akceptację również w odniesieniu do trzeciego i każdego kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1982 r. To, że trzeci wniosek skarżących z dnia 14 października 2009 r. dotyczył tej samej sprawy administracyjnej co załatwiona ostateczną, a co więcej prawomocną, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Krakowie z dnia [...] listopada 2005 r., nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Tożsamość przedmiotową, jak prawidłowo wyjaśnił Sąd pierwszej instancji wyznacza bowiem takie samo żądanie strony oparte na tej samej podstawie faktycznej i prawnej. W okolicznościach niniejszej sprawy było to żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Olkusz z dnia [...] marca 1982 r. tj. żądanie przeprowadzenia w stosunku do tej decyzji postępowania nadzorczego uregulowanego przepisami art. 156 i nast. K.p.a. Takie postępowanie zostało już raz przeprowadzone, a jego przedmiotem była ocena kwestionowanej decyzji z punktu widzenia wszystkich kwalifikowanych wadliwości materialnoprawnych. To czy zostały one wszystkie dostrzeżone i zbadane w poprzednim postępowaniu to zupełnie inna kwestia nie mająca żadnego znaczenia z punktu widzenia oceny tak zwanej tożsamości przedmiotowej sprawy objętej żądaniem. Okoliczność, że strony rozszerzyły i uzupełniły kolejny wniosek o nową argumentację nie wyłączała zatem tożsamości przedmiotowej nowego żądania z dnia 14 października 2009 r. z żądaniem rozstrzygniętym ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut nr 2 naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 61 a § 1 K.p.a. Nie zachodziła bowiem jakakolwiek potrzeba badania z jakich względów skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji z 1982 r. w ramach pierwszego wniosku załatwionego decyzją z [...] listopada 2005 r., a z jakich względów wnosili o to w ramach trzeciego wniosku z dnia 14 października 2009 r. W konsekwencji skoro kwestia ta nie wymagała w ogóle badania to zagadnienie czy powinno to mieć miejsce na wstępnym etapie postępowania, czy na dalszym po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (zarzut nr 1 ) również pozostawało bez znaczenia dla wydania przez organ postanowienia z art. 61 a § 1 K.p.a. Z tych względów nie miało miejsca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami art. 7 i 77 § 1 oraz 80 K.p.a. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych przez Naczelny Sąd Administracyjny pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 tej ustawy.