VIII SA/Wa 658/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania i przedłożenia projektu zamiennego zagospodarowania działek oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. "Prawo budowlane" (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623; dalej: "Prawo budowlane"), po rozpoznaniu odwołania J. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] nakazującej M. K. wykonanie i przedłożenie w terminie do dnia [...] czerwca 2013 r. projektu zamiennego zagospodarowania działek uwzględniającego zmiany w usytuowaniu budynku szopo-garażu na sprzęt rolniczy zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości D., gm. [...] – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] listopada 2012 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę budowy budynku szopo-garażu na sprzęt rolniczy na działkach o nr ewid.[...], [...], położonego w miejscowości D. gm. [...], którego inwestorem jest M. K.. Podczas kontroli stwierdzono, że wykonywane są roboty budowlane związane z budową budynku szopo-garażu na ww. działkach bez nadzoru osoby uprawnionej. Budowa, prowadzona jest w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydane przez S. L., jednakże inwestor nie powiadomił o zamiarze przystąpienia do realizacji inwestycji organu nadzoru budowlanego. Roboty budowlane prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz projekcie technicznym. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] organ I instancji wstrzymał wykonywanie dalszych robót przy budowie budynku szopo-garażu na sprzęt rolniczy i nakazał wykonać opinię techniczną wykonanych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu i przedłożyć ją organowi I instancji. W dniu [...] stycznia 2013 r. M. K. wykonała nakaz wynikający z powyższego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] organ I instancji nałożył na M. K. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego wraz z uzgodnieniami związanymi ze zmianą funkcji budynku oraz uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku szopo-garażu na sprzęt rolniczy zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości D., gm.[...]. Ponowna kontrola przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2013 r. wykazała, iż budynek gospodarczy M. K. został przesunięty równolegle na działkę [...] i zlokalizowany jest na działkach nr ewid. [...] i [...], a nie na działkach nr ewid. [...] i [...], jak to ustalono w dniu [...] listopada 2012 roku. Taka lokalizacja obiektu jest niezgodna z udzielonym pozwoleniem na budowę nr [...]. Ustalono jednocześnie, iż obiekt spełnia warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – odległość od granicy działki nr ewid. [...] – 3,60 m, natomiast ze względu na niezabudowany teren oraz błąd w planie zagospodarowania działki, który został załączony do projektu decyzji pozwolenia na budowę nr [...] (wg którego działka nr ewid. [...] należy do J. S.) nie stwierdzono podczas pierwszej kontroli zmiany lokalizacji ww. obiektu. Ustalono także, iż działka nr ewid. [...] należy do M. K. i działka ta graniczy z działką ewid.[...], która jest własnością J. S. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. nakazał M. K. wykonanie i przedłożenie w terminie do [...] czerwca 2013 r. projektu zamiennego zagospodarowania działek uwzględniającego zmiany w usytuowaniu budynku szopo-garażu na sprzęt rolniczy zlokalizowany na działkach nr ewid. gruntów [...],[...]. Uzasadniając organ I instancji wskazał, iż uznał interes prawny J. S. i przyznał przymiot strony przedmiotowego postępowania administracyjnego, gdyż jest on właścicielem działki nr ewid.[...], która sąsiaduje z działką nr ewid.[...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek gospodarczy. Nadto zauważył, iż działka o nr ewid. [...] podana przez J. S. nie widnieje na mapie geodezyjnej w obrębie inwestycji M. K. Organ I instancji przytoczył brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wskazując, iż wobec kolejnego istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę (zmiany lokalizacji przedmiotowego budynku) nakazał wykonanie projektu zamiennego zagospodarowania działek, co umożliwi doprowadzenie realizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem oraz pozwoli wznowić roboty budowlane przedmiotowego obiektu. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. J. S. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r. Wskazał, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa ponieważ inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy na działkę, na której został usytuowany budynek. Zauważył, iż organ I instancji pominął art. 48 ust 2 pkt 1 Prawa budowlanego i nie wezwał inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z prawem budowlanym brak decyzji o warunkach zabudowy wyklucza doprowadzenie tej samowoli do zgodnego z przepisami prawa, a wręcz przeciwnie nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. Odwołujący wskazał, iż skoro stwierdzono, że lokalizacja budynku jest na innych działkach niż udzielono pozwolenia na budowę to znaczy, że teren, na którym powstaje inwestycja nie jest objęty aktualnym pozwoleniem na budowę ani warunkami zabudowy, które zostały wydane dla całkiem innego terenu. Rozpoznając odwołanie, organ odwoławczy uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. podniósł, iż – jego zdaniem – organ powiatowy zastosował w zaistniałym stanie faktycznym niewłaściwy tryb postępowania przyjmując, że w sprawie miało miejsce istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazał, iż katalog odstąpień uznawanych przez ustawodawcę za istotne określony został (poprzez negację) w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Przywołał jego brzmienie oraz treść art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego stan faktyczny, w którym inwestor posiadał pozwolenie na budowę obiektu na działkach o nr ew. [...] i [...], natomiast budynek został postawiony na działkach nr [...] i [...] skutkuje koniecznością uznania, że obiekt powstał samowolnie. Zauważył, iż z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika, że przedmiotowy budynek został zlokalizowany w zupełnie innym miejscu, co potwierdzają zapisy protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz załączone do akt sprawy kopie mapy zasadniczej z powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej oraz mapy do celów projektowych, stanowiącej integralną część pozwolenia na budowę nr [...]. Dlatego też wykonane prace należy zakwalifikować jako samowolę budowlaną, polegającą na budowie nowego obiektu, a nie rozpatrywać sprawy w kontekście istotnych odstępstw od dokumentacji projektowej. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie właściwym trybem do prowadzenia postępowania jest art. 48 Prawa budowlanego, który to tryb ma zastosowanie w przypadku realizacji obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jednocześnie podniósł, iż o istotnym odstępstwie w rozumieniu art. 36a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego można mówić w przypadku, gdy zmiana usytuowania obiektu nastąpiłaby w obrębie tej samej nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę. W jego ocenie powyższe nie miało miejsca w omawianej sprawie. Konkludując organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji dokonał błędnej oceny prawnej zaistniałego stanu faktycznego przyjmując tryb postępowania określony w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb art. 48 Prawa budowlanego. Tym samym konieczne jest dokonanie oceny stanu faktycznego sprawy w oparciu o ww. przepis. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. M. K. (dalej: "skarżąca") wniosła o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: – prawa procesowego tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez działanie organu, które pomimo zebrania całości materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, nie doprowadziło do ustalenia prawidłowych okoliczności faktycznych i zastosowania właściwej wykładni w granicach przepisów prawa powszechnie obowiązującego; – prawa materialnego tj. przepisów art. 51, art. 36a ust. 5 pkt 1 i pkt 7 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Uzasadniając skarżąca wskazała, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. uzyskała pozwolenie na budowę szopo-garażu na działkach o nr ewid.[...], [...], które zostało uchylone na skutek wszczęcia przez organ I instancji postępowania naprawczego. Podniosła, iż zgodnie z wytyczeniem obiektu w terenie przez uprawnionego geodetę rozpoczęła wykonywanie robót budowlanych. Jednocześnie wskazała, iż do momentu kontroli przez organ powiatowy nie była świadoma, iż obiekt został posadowiony na działkach nr ewid. [...] i [...]. Dlatego też chciałaby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z obowiązującym prawem, ponieważ nie działała w bezpośrednim zamiarze obejścia przepisów prawa. Skarżąca zauważyła także, iż art. 36 a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego nie posługuje się pojęciem "w ramach tej samej działki", dlatego całkowicie nieuzasadnionym jest stosownie wykładni rozszerzającej. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy nie wziął pod uwagę faktów, iż kubatura oraz powierzchnia zabudowy przedmiotowego szopo-garażu są zgodne z udzielonym pozwoleniem na budowę. Nadto zauważyła m.in., iż omawiany obiekt spełnia warunki rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości od granic z działkami sąsiednimi, nie łamie nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz, że do budynku szopo-garażu nie dobudowała żadnego innego obiektu, który mógłby świadczyć o możliwości popełnienia samowoli budowlanej. W ocenie skarżącej, istnieje tożsamość obiektu na którego budowę zostało udzielone pozwolenie na budowę, a obiektu wybudowanego tj. nadal jest to budynek szopo-garażu na sprzęt rolniczy. Dlatego też poprzez zmianę lokalizacji obiektu doszło do istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej, dokonane zmiany w usytuowaniu budynku wymagały dokonania korekty zgodnie z art. 36 Prawa budowlanego, gdyż jest to ciągle tożsamy z pozwoleniem na budowę budynek szopo-garażu. Konkludując skarżąca wskazała, iż nie dokonała "całkowitego zignorowania" uprawnień organów administracyjnych i przepisów Prawa budowlanego nakazujących uzyskanie pozwolenia na budowę, lecz "jedynie" odstąpiła istotnie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dlatego też organ odwoławczy dokonał błędnej kwalifikacji prawnej zaistniałego stanu faktycznego przyjmując tryb postępowania określony w art. 48, a nie w art. 51 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż wykonane prace należy zakwalifikować jako samowolę budowlaną polegającą na budowie nowego obiektu, a nie rozpatrywać sprawę w kontekście istotnych odstępstw od dokumentacji projektowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga jest niezasadna. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji nakazującą wykonanie i przedłożenie w zakreślonym terminie projektu zamiennego zagospodarowania działek uwzględniającego zmiany w usytuowaniu budynku szopo-garażu na sprzęt rolniczy zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości D., gm. [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a. zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia wskazanego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a stosując go prawidłowo uznał, iż przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz zasadnie wskazał na konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji sprawy w innym trybie tj. art. 48 Prawa budowlanego. W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, iż w dniach [...] listopada 2012 r. oraz [...] kwietnia 2013 r. PINB w L. przeprowadził kontrolę budowy budynku szopo -garażu na sprzęt rolniczy, którego inwestorem jest skarżąca. Z oględzin tych wynika m.in., że budynek ten zlokalizowany jest na działkach położnych w miejscowości D. gm. [...] o nr ewid. [...] i [...]. Poza sporem jest również, że inwestor (tj. skarżąca) uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku szopo-garażu na sprzęt rolniczy z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] zlokalizowanego na działkach nr ewid. gruntów [...],[...]. W związku z powyższym w niniejszej sprawie organy orzekające ustaliły ponad wszelką wątpliwość – czego nie kwestionuje skarżąca – że inwestor posiadał pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku na działkach położonych w miejscowości D. gm. [...] o nr ewid. [...] i [...], a wykonał budowę na działkach o nr ewid. [...] i [...]. W ocenie Sądu, słusznie organ odwoławczy uznał, iż powyższy stan faktyczny powoduje konieczność rozpatrzenia przedmiotowej sprawy nie w trybie określonym w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, ale wypełnia całkowicie dyspozycję art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że inwestor nie dysponował ostatecznym pozwoleniem na budowę budynku szopo-garażu na sprzęt rolniczy na działkach o nr ewid. [...] i [...]. Nie można podzielić poglądu zaprezentowanego w skardze, że powyższe okoliczności stanowią podstawę do prowadzenia postępowania w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wprawdzie w niniejszej sprawie doszło do istotnych odstępstw, jednakże najistotniejsze znaczenie ma fakt realizacji budynku na działce, co do której nie zostało udzielone pozwolenie na budowę. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania w oparciu o art. 50 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Czym innym jest dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co można ocenić dopiero w toku analizy sposobu realizacji inwestycji przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie, a czym innym samowolna realizacja zatwierdzonego wprawdzie projektu budowlanego, ale w zupełnie innym miejscu, niż wskazane w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie działanie inwestora nie jest odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Potwierdza to również brzmienie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, który zawiera katalog istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu. Zgodnie z powołanym przepisem jako istotne odstępstwa ustawodawca traktuje zmiany w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro ustawodawca jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego traktuje zmiany projektu zagospodarowania działki lub terenu to nie można twierdzić, że taką zmianą jest dokonanie realizacji inwestycji na zupełnie innej działce lub terenie. Tego rodzaju wykładnia prowadziłaby do wręcz absurdalnych wniosków pozwalających na przyjęcie, że dysponowanie przez inwestora ostatecznym pozwoleniem na budowę umożliwia mu realizację tej inwestycji na dowolnej działce w dowolnym miejscu, bez względu chociażby na sposób zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt: VII SA/Wa 990/13, http://cbois.nsa.gov.pl). Z powyższych względów Sąd uznał, że całkowicie nieuzasadnione są zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. przepisów art. 51, art. 36a ust. 5 pkt 1 i pkt 7 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów prawa procesowego. Z tych też przyczyn, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.