I OSK 766/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 328/15 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 13 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 328/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] grudnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 8 października 2014 r. G. K. zwróciła się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w formie wykupienia leków. Burmistrz Wadowic decyzją z [...] października 2014 r., nr [...], na podstawie art. 104, 108 K.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 39 ust. 1 i 2, art. 98, art. 106 oraz art. 109 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2013 r., poz. 182 ze zm.) przyznał G. K. świadczenie w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup niezbędnych lekarstw o wartości 173,03 zł jednorazowo oraz na dopłatę do zakupu żywności i sprzętu rehabilitacyjnego w kwocie 50,00 zł jednorazowo – łącznie do wypłaty w miesiącu październiku 2014 r. kwota 226,03 zł. Organ wskazał, że wnioskodawczyni prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności na czas określony do 31 grudnia 2016 r. i z tego tytułu otrzymuje od MOPS zasiłek stały w kwocie 529,00 zł miesięcznie. Ponadto jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Wadowicach jako poszukująca pracy, synowie: B. i D. pomimo zameldowania nie mieszkają z wnioskodawczynią, która nie zna ich miejsca pobytu. Wnioskodawczyni ze względu na stan zdrowia pozostaje w stałym leczeniu, aktualnie przy obecnym jej stanie zdrowia najniezbędniejszą potrzebą jest wykupienie lekarstw zgodnie z receptami lekarskimi, by nie doprowadzić do pogorszenia się stanu zdrowia. Recepty te dołączone zostały do wniosku. W ocenie organu, mając na uwadze regulacje art. 8 i 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, trudną sytuację materialną wnioskodawczyni, uzyskiwany przez nią dochód w wysokości 529,00 zł oraz niepełnosprawność i długotrwałą chorobę, zaszły przesłanki do przyznania pomocy w formie i wysokości wskazanej w rozstrzygnięciu. Organ podkreślił jednakże charakter tej pomocy, że jest ona jedynie doraźną pomocą w przezwyciężeniu trudności osoby, która się w nich znalazła. Udzielana pomoc nie zawsze więc musi być przyznana w takiej wysokości, aby mogła w pełni zaspokoić zaistniałe potrzeby. Ma ona charakter uznaniowy, uzupełniający. W odwołaniu od tej decyzji G. K. podniosła, że nie zgadza się z podjętym rozstrzygnięciem, gdyż w jej ocenie nie zrealizowano recept zgodnie z treścią i wypisanymi lekami. Dokonano tylko częściowej realizacji tych recept wystawionych przez reumatologa i to bez porozumienia z nią. Decyzją [...] grudnia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podkreśliło, że samo spełnienie ustawowych przesłanek do przyznania pomocy wnioskującej osobie w formie zasiłku celowego nie obliguje ż organu do jego przyznania, gdyż w tym zakresie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. Podniosło, że organ może przyznawać pomoc w określonej wysokości, biorąc pod uwagę ilość osób i żądań, ilość posiadanych środków i hierarchię potrzeb. Zdaniem Kolegium, postępowanie wyjaśniające w tej sprawie zostało przeprowadzono rzetelnie, ocena stanu faktycznego jest prawidłowa i ma on odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Skargę na powyższą decyzję wniosła G. K. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – artykułów: 7, 8, 9, 10, 11, 12 K.p.a. W jej ocenie, postępowanie w tej sprawie powinno się toczyć z poszanowaniem reguł sformułowanych w K.p.a.. Podjęte rozstrzygnięcie pozbawione jest pełnego, przekonywującego uzasadnienia. Jest ono wadliwe, pobieżne, niejasne, nietrafne i w związku z tym nie można mówić o spełnieniu przez organy obu instancji obowiązku wyjaśnienia przesłanek działania organów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd przytoczył treść art. 39 ustawy o pomocy społecznej i wskazał, że przyznanie zasiłku celowego leży w granicach, tzw. uznania administracyjnego. Sąd nie dopatrzył się przekroczenia przez organy ram uznania administracyjnego. W uzasadnieniach decyzji obu instancji wskazano, co determinowało podjęcie pozytywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia - przyznania jej pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup niezbędnych lekarstw, zgodnie z przedstawionymi receptami, wystawionymi przez lekarza, dopłatę do zakupu żywności i sprzętu rehabilitacyjnego. Organy w sposób wyraźny podniosły, że przyczyną przyznania skarżącej tej formy pomocy jest jej trudna sytuacja materialna, w tym uzyskiwany niski dochód, a także sytuacja życiowa, zdrowotna skarżącej – jej niepełnosprawność i długotrwała choroba, wymagająca zażywania nieprzerwanie leków. W tym więc względzie organy dały prym interesowi indywidualnemu skarżącej przed publicznym. Skarżąca jednocześnie musi zrozumieć, że system pomocy społecznej został tak skonstruowany, iż pomoc społeczna państwa ta ze swej istoty nie jest pomocą, która ma pokryć wszystkie wydatki i potrzeby beneficjentów, lecz, co dobitnie podkreśliły orzekające organy w tym wypadku, ma ona być subsydiarną, czyli doraźną pomocą, wspierającą osobę w wysiłkach przezwyciężenia trudności, w których się znalazła, a która przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości nie jest w stanie trudności tych przezwyciężyć bez pomocy państwa. Stąd niezadowolenie skarżącej z wysokości przyznanej pomocy, jak zdaje się nie w odniesieniu do zakupu leków, ale pozostałych celów nie jest i nie mogło być uzasadnione. Myli się skarżąca w swych twierdzeniach, co prawidłowo ustaliły organy, że nie wszystkie recepty zostały zrealizowane. Wskazać należy, że ocena w tym względzie organów jest prawidłowa – wszystkie leki wypisane na receptach zostały wzięte pod uwagę. Realizacja natomiast recept nie jest przecież dokonywana przez organ, lecz przez aptekę, natomiast ośrodek pomocy społecznej pokrywa koszt ich zakupu z posiadanych na ten cel środków finansowych. Wykluczona jest z tego tytułu raczej sytuacja, by nie doszło do realizacji w pełni wystawionych przez lekarza recept. Ośrodek pomocy społecznej nie może natomiast ponosić odpowiedzialności za brak jakiegoś leku w aptece. Rację mają więc organy, że z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, iż udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również przy uwzględnieniu potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej, co dobitnie podkreśliły organy. Zdaniem Sądu nie można zarzucić organom nieprawidłowości także w tym, że dokonały wyboru w hierarchii potrzeb skarżącej, przyznając przede wszystkim pomoc na zakup niezbędnych dla skarżącej, leków, a na resztę zgłaszanych celów przyznały jednorazowo pomoc jedynie w wysokości 50,00 zł. Być może zgodzić się należy ze skarżącą, że kwota ta nie może być satysfakcjonująca, nie mniej jednak zauważyć trzeba, co podniosły organy, iż możliwości ośrodków pomocy społecznej, jak i możliwości budżetu państwa, są ograniczone, co jest rzeczą powszechnie znaną i nie wymagającą przeprowadzania dowodu. Przy ogromnej ilości osób oczekujących pomocy, wśród których znajdują się osoby samotne, samotnie wychowujące dzieci, niepełnosprawne i chore tak jak skarżąca, bez własnych źródeł dochodu lub zarobkowania, rozdysponowywanie środkami pomocowymi musi być bardzo wyważone, ale i podlegać ograniczeniom, tak aby pomoc ta dotarła do osób jej najbardziej potrzebujących oraz aby nie pozostawić takich osób bez jakiegokolwiek wsparcia. Organy podkreśliły, że skarżąca jest objęta stałą pomocą społeczną. Sąd stwierdził, że decyzje zostały wydane z uwzględnieniem postanowień art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienia wydanych decyzji, jak ocenił Sąd, może nie są doskonałymi, ale spełniają w tym względzie dostateczne wymogi wskazując, co wzięto pod uwagę przy przyznaniu skarżącej pomocy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. K., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez uznanie, iż przyznany skarżącej zasiłek celowy, który nie pokrywał całości uzasadnionych wydatków został przyznany w prawidłowej wysokości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów udzielonej pomocy prawnej z urzędu ze względu, że nie zostały one pokryte ani w całości, ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą. Odnosząc się do podstawy kasacji stwierdzić od razu należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zarzut sformułowany został jako art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez uznanie, iż przyznany skarżącej zasiłek celowy, który nie pokrywał całości uzasadnionych wydatków został przyznany w prawidłowej wysokości. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że uznanie administracyjne związane jest ze stosowaniem prawa materialnego. Polega na wyborze rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut naruszenia prawa w zakresie uznania administracyjnego powinien zatem powiązać niewłaściwe zastosowanie odpowiedniego przepisu prawa materialnego z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., a nie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Odnotować jeszcze można, że wnoszący kasację pełnomocnik nie podał, wskazując jedną podstawę kasacji, czy zarzuca naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), czy naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Na wstępie skargi kasacyjne wskazał, że zaskarża wyrok Sądu pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., ale nie sprecyzował następnie charakteru podniesionego zarzutu. Powołał następnie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, nie wskazując jednak sposobu naruszenia (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie). Konstrukcja podstawy kasacji jest więc wadliwa. Opis naruszenia oraz powołanie przepisów art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej pozwalają jednak na merytoryczne odniesienie się do skargi kasacyjnej. Decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) ma charakter uznaniowy. Uznanie dotyczy zarówno przyznania zasiłku celowego, jak i wysokości przyznanego zasiłku. Kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem ich zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne, czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji i czy prawidłowo uzasadniono wybór rozstrzygnięcia sprawy (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 401; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08, niepublikowanego, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wybór rozstrzygnięcia powinien zaś być oparty o wyraźnie określone kryteria, którymi kierował się organ. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Takie ustawowe kryterium legło u podstaw oceny legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, którą to kontrolę przeprowadził Sąd pierwszej instancji. Nie podważając potrzeb skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywołał zasadę pomocniczości wynikającą z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W myśl tego przepisu, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Już z tej zasady wynika, że sytuacja, w której przyznany zasiłek celowy nie pokrywa w całości wydatków na określony cel, nie oznacza w każdym przypadku naruszenia uznania administracyjnego w trakcie zastosowania art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Odmienny pogląd wyartykułowany w podstawie kasacji nie jest więc trafny. Abstrahując od sformułowania błędnego stanowiska w omawianym zakresie dodać można, że w obszernym uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał przyczyny, dla których w niniejszej sprawie nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.