III SA/Gd 438/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia WSA Felicja Kajut po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji A z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie skierowania A. J. do Domu Pomocy Społecznej w B. uchyla zaskarżone postanowienie. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Miasta decyzją nr [...] z dnia 14 sierpnia 2012 r. skierował A. J. do domu pomocy społecznej na czas nieokreślony. Decyzją Starosty [...] z dnia 30 czerwca 2014 r. orzeczono o umieszczeniu A.J. w Domu Pomocy Społecznej w B. Pismem z dnia 4 lipca 2014 r. Dom Pomocy Społecznej "[...]" dla osób przewlekle i psychicznie chorych w B., prowadzony przez A "[...]" nr KRS [...], poinformował powiatowe centrum pomocy rodzinie, że A.J. został umieszczony w placówce [...] w dniu 4 lipca 2014 r. Decyzją z dnia 15 lipca 2014 r. Burmistrz ustalił opłatę za pobyt A. J. w Domu Pomocy Społecznej w B. w wysokości 3 059 zł, z czego odpłatność ponoszona przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. wynosi 2518, 25 zł. miesięcznie. We wrześniu 2014 r. A. J. uciekł z domu pomocy społecznej. W dniu 4 listopada 2014 r. prowadząca dom A "[...]" poinformowała MOPS w R., że pomimo ucieczki A. J. jest wciąż formalnie mieszkańcem domu pomocy społecznej w B., wobec czego zarówno A.J. jak też MOPS w R., zobowiązani są ponosić opłaty za pobyt w domu za kolejne miesiące. Decyzją z dnia 3 grudnia 2014 r., znak [...] adresowaną do A.J., Burmistrz Miasta orzekł o: - uchyleniu decyzji z dnia 14 sierpnia 2012 r. wraz z późniejszymi zmianami w całości z mocą od dnia 5 września 2014 roku, - zakończeniu realizacji pomocy społecznej w formie skierowania do Domu Pomocy Społecznej w B. z dniem 5 września 2014 r - nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności." Decyzję wydano z urzędu w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia 14 sierpnia 2012 r. wraz z późniejszymi zmianami A. J. przyznano pomoc społeczną w formie skierowania do Domu Pomocy Społecznej w B. Jednak A. J. opuścił dom pomocy społecznej w dniu 5 września 2014 r., a następnie - w dniu 2 grudnia 2014 r. - pisemnie oświadczył, że rezygnuje z pomocy społecznej udzielanej mu w tej formie. W decyzji zaznaczono, że otrzymują ją: adresat, Dom Pomocy Społecznej "[...]" w B. oraz Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w M. A.J. nie zaskarżył decyzji. Odwołanie od decyzji wniosła natomiast A [...] nr KRS [...], jako podmiot prowadzący Dom Pomocy Społecznej "[...]" dla osób przewlekle i psychicznie chorych. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 134 Kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania A [...], odmawiając jej przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie. Podkreślono, że [...] nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Zaznaczono, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych występuje wówczas, gdy odwołanie wnosi podmiot niemający ku temu legitymacji bądź osoba niemająca zdolności do czynności prawnych. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z tego samego dnia sygn. akt [...], z powołaniem art. 31 kpa, odmówiono [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A [...] wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Skarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie – przy jego wydaniu – przepisów postępowania tj. - art. 28 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 kpa, art. 8 kpa, art. 134 kpa, art. 7, 77 § 1, 80 i 107 kpa , art. 10 kpa oraz – art. 31 §4 kpa, Ponadto podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego tj. - art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. .U .z 2004 r., Nr 64, poz. 593 ze zm.) i art. 50, 59,, 61, 62 i 63 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności poprzez wydanie decyzji z mocą wsteczną. Strona skarżąca wskazała, że decyzja organu I instancji została jej doręczona wraz z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania, wobec czego z tego prawa skorzystała. W skardze wskazano jednocześnie że - w ocenie [...] - organ I instancji, wszczynając postępowanie dotyczące A. J., miał obowiązek zawiadomić o tym [...]. Ponieważ organ tego nie uczynił, uniemożliwiło to [...] skorzystanie na etapie postępowania przed organem I instancji z uprawnień wynikających z art. 31 § 4 Kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi unormowane jest ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej – p.p.s.a.); a kontrolę działalności administracji publicznej Sąd sprawuje pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. ( art. 1 § 1 i 2 ustawy z dn. 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – j. t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z uwzględnieniem wymogów art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż przedmiotem skargi do sądu jest postanowienie o niedopuszczalności odwołania, zatem – kontrola sądu ograniczona jest do zakresu objętego tym postanowieniem. Dlatego argumenty dotyczące decyzji organu I instancji tj. Burmistrza Miasta z dnia 3 grudnia 2014 r. nie mogą być rozpatrywane w niniejszym postępowaniu. Organ II instancji – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu nie stosowało przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( j.t .Dz. U. Nr 115 z 2008 r., poz. 728 ze zm.). Kontrolowane postanowienie wydane zostało z powołaniem art. 134 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i że postanowienie to jest ostateczne. Zatem zgodne z zacytowanym przepisem będzie postanowienie, w którego uzasadnieniu zostanie prawidłowo wykazane, że odwołanie, które służy stronie, wniesione zostało przez osobę, która nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, (a ponadto – w sytuacjach przewidzianych w części drugiej cyt. przepisu - kiedy stronie doręczono decyzję organu I instancji, kiedy upłynął termin do wniesienia odwołania i że rozpatrywane przez organ odwołanie wniesione zostało z uchybieniem 14 - dniowego terminu do jego wniesienia, a nie stwierdza się prawnych przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania). W niniejszej sprawie okoliczności, o których wyżej mowa, nie zostały wykazane przez organ orzekający w stopniu wystarczającym do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ pominął w uzasadnieniu do postanowienia milczeniem istotne dla sprawy okoliczności, zatem należy uznać, że ich nie rozważał. Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zdaje się wskazywać, że, zdaniem organu, odwołanie od decyzji nie przysługuje A [...], bowiem nie jest ona stroną postępowania z uwagi na brak interesu prawnego, a nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony w myśl art. 31 §.1 kpa. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy dodaje, że jeżeli organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania, przywołując Komentarz do art. 31 A. Wróbla oraz wskazując – bez bliższych wyjaśnień, na wyrok WSA w W-wie z dn. 14.12.2009 r. sygn.. akt VI SA/Wa 1764/09, LEX nr 583572. lecz nie wyjaśniając, w której części wskazany wyrok odnosi się do okoliczności sprawy. Dla przypomnienia – w wyroku tym Sąd wyjaśniał, że: " Nie ma żadnych prawnych przesłanek, aby na podstawie p.w.p. pojęciu interesu prawnego przypisywać, dla potrzeb postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu własności przemysłowej, odmienną treść niż ma ono na gruncie k.p.a. 2. Interes prawny to związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. /..../. Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu k.p.a., to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego....etc. Przystępując do rozpatrywania odwołania A [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeoczyło, że w odwołaniu strona skarżąca powoływała się na dwojakie argumenty: - po pierwsze, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia pomocy społecznej w postaci skierowania do domu pomocy społecznej i dofinansowania utrzymania w tym domu na rzecz A. J. toczyło się bez udziału skarżącej, pomimo tego, że A, jako prowadząca Dom Pomocy Społecznej dla osób przewlekle chorych psychicznie "[...]" jest bezpośrednio zainteresowana w uzyskiwaniu dofinansowania kosztów pobytu podopiecznego w tym domu, a po wtóre - że zgłasza swój udział w postępowaniu jako organizacja społeczna na podstawie art. 31 § 1 i in. kpa. Odmawiając stronie skarżącej przymiotu strony i rozważając w zaskarżonym postanowieniu teoretycznie pojęcie interesu prawnego organ zapomniał, że istnieje ostateczna decyzja Starosty Powiatu w M. o skierowaniu A. J. do Domu Pomocy Społecznej w B., prowadzonego przez skarżącą (mowa tu o decyzji Nr [...] z dnia 30 czerwca 2014 r.) , uprawniająca i nakładająca obowiązki na obie strony – tj. A. J. i DPS w B. Z tej przyczyny zarówno w/w, jak i inne decyzje w sprawie pobytu A.J. w domu dla przewlekle chorych psychicznie w B. doręczane były zarówno A. J. jak i - DPS w B. ( np. decyzja Burmistrza Miasta nr [...] o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS w B. i in.). Prowadzenie różnorodnych domów pomocy społecznej regulowane jest przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r, o pomocy społecznej ( j.t. Dz. .U .z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.), a mogą je prowadzić za zezwoleniem wojewody np. fundacje (art.57 ust. 1 pkt. 2 ustawy), do których – z mocy przepisów ustawy (art. 69) stosuje się – w niektórych przypadkach – wprost przepisy ustawy o pomocy społecznej. Tym samym stwierdzenie w uzasadnieniu do zaskarżonego postanowienia o niedopuszczalności odwołania A [...] z tej przyczyny, że nie uczestniczyła ona w postępowaniu przed organem I instancji w sprawach dotyczących umieszczenia i ponoszenia kosztów pobytu A. J. w DPS w B., zatem –nie jest stroną postępowania, bo nie ma ona interesu prawnego do uczestniczenia w nim - jest co najmniej przedwczesne. W tym miejscu trzeba jednak zaznaczyć, że strona skarżąca winna wyjaśnić wątpliwości wyłaniające się z powodu nazewnictwa – czy jest A "[...]" prowadzącą DPS "[...]" w B., czy też dom ten prowadzony jest przez A "[...]" - taka bowiem nazwa figuruje m. in. na piśmie z dnia 4 lipca 2014 r. adresowanego do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M. (akta administracyjne). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że przedwczesne i niezasadne było stwierdzenie organu odwoławczego w uzasadnieniu do skarżonego postanowienia również i w kwestii niedopuszczenia A "[...]" do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 i n. kpa (str. druga postanowienia). Po pierwsze bowiem z akt przedłożonych sądowi wynika, że postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej - A "[...]" do udziału w postępowaniu na prawach strony podjęte zostało w tym samym dniu tj. 12 marca 2015 r., w którym zapadło skarżone postanowienie. Kolejność podjęcia tych postanowień nie jest przesądzająca (zresztą – nie wynika to z akt), bowiem od postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu przez organ II instancji A przysługiwało prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dalej – skarga do sądu administracyjnego. Zgodność z prawem tego postanowienia wymyka się spod kontroli sądu w niniejszej sprawie. Niemniej jednak nieprawdziwe jest stwierdzenie organu w uzasadnieniu do kontrolowanego postanowienia, że organizacja społeczna nieuczestnicząca w postępowaniu przed organem I instancji nie może wnieść, wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, odwołania od decyzji organu I instancji. Z przepisów art. 31 i n. kpa. nie wynika, by wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu ograniczał się do fazy postępowania przed organem I instancji. Takie stanowisko pozbawiałoby przepisy art. 31 § 1 pkt. 2 i § 3 kpa realnego znaczenia, a uprawnienia organizacji społecznych byłyby iluzoryczne (por. wyrok NSA z dn. 12 czerwca 2007 r., IIGSK 20/07, w którym sąd wyjaśnił, że:" 1. Teza, że instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy, ma pełne odniesienie do sytuacji, jeżeli wniosek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jest złożony w czasie, gdy nie toczy się postępowanie administracyjne w danej sprawie, dlatego, że nie zostało ono wszczęte bądź, dlatego, że zostało ostatecznie zakończone. Natomiast załamuje się ona w sytuacji, gdy wniosek organizacji społecznej o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. został złożony w toku postępowania administracyjnego i przed jego ostatecznym zakończeniem. W takiej sytuacji nie staje się on bezprzedmiotowy mimo formalnie ostatecznej decyzji kończącej to postępowanie w sprawie, chyba, że organizacja społeczna zaniedbała wykorzystania środków procesowych przeciwko bezczynności organu w rozpatrzeniu jej wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie. 2. Przepisy art. 31 p § 1-4 k.p.a. mają podwójny charakter - nie są to tylko przepisy procesowe, ale mają także elementy materialnoprawne, gdyż określają przesłanki uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie dotyczącej innego podmiotu"). Organizacja społeczna może więc zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu nawet po jego formalnym zakończeniu, gdy złożyła wniosek w trakcie jego trwania. Przedstawiane wyżej wątpliwości co do stanowiska organu odwoławczego prezentowanego w zaskarżonym postanowieniu uzasadniają zasadność zarzutów podniesionych w skardze, iż postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności – art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1-3 w zw. z art.126,124 § 2 i 134 kpa, a naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do cytowanych przepisów, postanowienia, do których zgodnie z art. 126 kpa stosuje się odpowiednio wymienione przepisy dotyczące decyzji administracyjnych, a w szczególności – postanowienie, o jakim mowa w art. 124 § 2 kpa, powinno zawierać m.in. " uzasadnienie faktyczne i prawne (...)". Wymogi uzasadnienia decyzji określone zostały natomiast w § 3 przepisu art. 107 kpa. Zarówno rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie, to dwa istotne elementy składowe decyzji (postanowienia). Tak więc uzasadnienie powinno zawierać elementy wskazane w art. 107 § 3 kpa i klarownie wyjaśniać stanowisko organu w danej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia cytowanym przepisom nie odpowiada i – jak wyżej wskazywano – nie wyjaśnia wielu istotnych zagadnień. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy ustali w sposób nie budzący wątpliwości stan faktyczny sprawy i ustosunkuje się do całości materiałów dowodowych pod kątem mających zastosowanie przepisów prawa procesowego i materialnego oraz zasad wynikających w szczególności z przepisów art. 7, 10, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz uzasadni rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Skoro zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogów wymienionych wyżej przepisów art. 107 § 1 i 3 w zw. z art.126, 124 § 2 i 134 kpa, podlegało ono uchyleniu na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.