I OSK 1268/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia WSA del. Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt III SAB/Gd 45/15 w sprawie ze skargi M.T. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w przedmiocie rozpoznania odwołania w sprawie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r. (sygn. akt III SAB/Gd 45/15), zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. do rozpoznania odwołania M. T. od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] - w terminie 21 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G. grzywnę w wysokości 500 zł (pkt 3) oraz oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej (pkt 4). Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu [...] września 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga M. T. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2015 r., wydanej w przedmiocie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że do dnia wniesienia skargi organ odwoławczy nie rozpatrzył jej odwołania z dnia [...] marca 2015 r., pomimo wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] maja 2015 r.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wnosiło o jej uwzględnienie i wyznaczenie terminu rozpoznania sprawy. W piśmie z dnia [...] września 2015 r. skarżąca - powołując się na swoją trudną sytuację materialną oraz na nowelizację przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wniosła o przyznanie jej od organu odwoławczego stosownego odszkodowania. Uwzględniając skargę - na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a."- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. dopuściło się bezczynności. Sąd wyjaśnił, że datowane na dzień [...] marca 2015 r. odwołanie skarżącej wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w dniu [...] kwietnia 2015 r., zgodnie więc z treścią art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. Termin ten zaś upłynął w dniu [...] maja 2015 r. Biorąc powyższe pod uwagę i zaznaczając, że do dnia wydania wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. nie rozpoznało w/w odwołania, Sąd przyjął, iż w takiej sytuacji Kolegium pozostawało w bezczynności, która - w ocenie Sądu - miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podkreślił bowiem, że - w realiach rozpatrywanej sprawy - okres pozostawania organu administracji publicznej w bezczynności (ponad 6 miesięcy), przy jednoczesnym braku poinformowania skarżącej o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.), zwłaszcza przy jej materialnym charakterze (sprawa dotyczyła świadczeń z pomocy społecznej) uzasadniał przyjęcie tego rodzaju stanowiska. W związku z tym Sąd uznał za celowe wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł, która miała w tym przypadku przede wszystkim charakter prewencyjny. Zdaniem Sądu, grzywna ta miała bowiem na celu zdyscyplinowanie organu, gdyż termin rozpatrzenia odwołania został w niniejszej sprawie znacznie przekroczony a sprawa dotyczyła przyznania świadczenia z zakresu pomocy społecznej a więc odnosiła się do osoby oczekującej (zasadnie bądź niezasadnie) na udzielenie jej wsparcia a zatem - co do zasady – nie była szczególnie skomplikowana. Oddalając natomiast wniosek skarżącej o przyznanie jej – na podstawie art. 149 § 2 in fine w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.) - sumy pieniężnej, Sąd wyjaśnił, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarówno przed, jak i po jego nowelizacji (ustawa z dnia 15 sierpnia 2015 r.), nie daje sądowi administracyjnemu kompetencji do orzekania o odszkodowaniu na rzecz podmiotu skarżącego bezczynność organu lub przewlekle prowadzenie sprawy. W związku z tym, zawarty w treści pisma skarżącej z dnia [...] września 2015 r. wniosek o zasądzenie (przyznanie) na jej rzecz odszkodowania, został potraktowany jako wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 in fine p.p.s.a. Tym niemniej Sąd nie uznał go za zasadny i celowy, gdyż z argumentacji skarżącej, zawartej we wniosku, wynikało w istocie rzeczy, że w ten sposób oczekuje ona wynagrodzenia za trudną sytuację życiową, w jakiej się znalazła. Tego rodzaju zaś stanowisko nie odpowiadało celowi, dla którego powstała instytucja, o której mowa w w/w przepisie. W skardze kasacyjnej, zaskarżając pkt 3 i 4 powyższego wyroku, M. T. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 141 § 4 p.p.s.a.- poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do stanu faktycznego, który Sąd przyjął za podstawę oddalenia wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. in fine, a zamiast tego przedstawienie jedynie ogólnikowego i nieprecyzyjnego uzasadnienia stwierdzenia, iż wniosek skarżącej motywowany jest "oczekiwaniem uzyskania wynagrodzenia za trudną sytuację życiową", w sytuacji gdy prawidłowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zasady doświadczenia życiowego wskazują wyraźnie, iż skarżąca doznała szkody o charakterze niemajątkowym i wniosek jej opiera się na negatywnych przeżyciach psychicznych i moralnych, jakie powstały w związku z przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez nałożenie na organ grzywny i jednoczesną odmowę przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a.- poprzez zaniechanie ustalenia faktów powszechnie znanych jak to, że skarżąca doznała negatywnych odczuć psychicznych wywołanych bezczynnością organu takich jak strach i poczucie krzywdy, które przy prawidłowym zastosowaniu reguł logicznego rozumowania i zasad doświadczenia życiowego wynikają wprost ze stanów opisanych przez skarżącą w piśmie z dnia [...] września 2015 r., w której podaje ona, iż "Sytuacja ta [bezczynność - przyp.] jest zagrożeniem zdrowia i życia, a więc bezczynność SKO w rozpatrywaniu tych spraw należy uznać za rażącą", a zamiast tego wnioskowanie na tej podstawie, że skarżąca mogła doznać jedynie szkody o charakterze majątkowym, w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez nałożenie na organ grzywny i jednoczesną odmowę przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 91 § 3 p.p.s.a. i zaniechanie wezwania skarżącej na rozprawę w celu wyjaśnienia szczegółowej motywacji skłaniającej ją do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. a w konsekwencji nieustalenie, iż po stronie skarżącej doszło do powstania szkody o charakterze niemajątkowym, polegającej na odczuwaniu negatywnych stanów psychicznych związanych z bezczynnością organu, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez nałożenie na organ grzywny i jednoczesną odmowę przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w punktach 3 i 4 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wiążąc go z art. 106 § 4, art. 91 § 3 i art. 149 § 2 p.p.s.a. Wprawdzie przy tym zaskarżenie odnosiło się do pkt 3 i 4 wyroku Sądu Wojewódzkiego, to jest wymierzenia grzywny organowi odwoławczemu (pkt 3 wyroku) i oddalenia wniosku skarżącej o przyznanie jej od organu sumy pieniężnej (pkt 4 wyroku), tym niemniej podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty i ich uzasadnienie w istocie rzeczy dotyczyły jedynie pkt 4 wyroku. Powyższe czyni więc skargę kasacyjną niezasadną co do rozstrzygnięcia zawartego w w pkt 3 zaskarżonego wyroku. Odnosząc się natomiast do podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii, dotyczącej oddalenia wniosku skarżącej o przyznanie jej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając m. in. skargę na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" (wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej) oznacza zatem, że oba w/w rozstrzygnięcia nie wykluczają się wzajemnie, użycie zaś czasownika "może" przesądza o tym, iż mają one charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wskazać trzeba, iż skarżąca w piśmie z dnia [...] września 2015 r. powoływała się na trudną sytuację materialną i wnosiła o przyznanie jej od organu stosownego odszkodowania. Z treści tegoż żądania zatem, że powodem wniesienia przedmiotowego wniosku były wyłącznie kwestie majątkowe. Żądania tego Sąd Wojewódzki nie uwzględnił, gdyż uznał, że skarżąca nie tyle wskazywała na szkodę, jaką poniosła na skutek bezczynności Kolegium a żądając przyznania jej od organu określonej kwoty - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a -. oczekiwała po prostu wynagrodzenia z tytułu generalnie trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się znalazła. Tego rodzaju zaś sytuacja nie uzasadniała przyznania skarżącej powyższej kwoty w żądanym trybie. Z argumentacją tą zgadza się skład orzekający a zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie jej nie podważają. Podkreślić przy tym trzeba, że w skardze tej podniesiono, iż zaskarżony w pkt 4 wyrok naruszał art. 149 § 2 p.p.s.a. ponieważ (cyt.): "skarżąca doznała szkody o charakterze niemajątkowym i wniosek jej opiera się na negatywnych przeżyciach psychicznych i moralnych, jakie powstały w związku z przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ". Jak wyżej zaś wskazano w postępowaniu przed Sądem Wojewódzki argumentacja przedmiotowego żądania była diametralnie odmienna. Powyższa sprzeczność dodatkowo zatem powoduje, że zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., nie mógł okazać się skuteczny. Nietrafny był także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skoro bowiem zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, to obowiązkiem Sądu I instancji było w tym przypadku wskazanie m. in. ewentualnych przesłanek (w tym również przytoczonych przez skarżącą) przyznania skarżącej takiego świadczenia oraz dokonanie ich oceny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie w/w elementy. Jak wyżej to wyjaśniono Sąd I instancji - wprawdzie nieco ogólnie – ale jednak odniósł się do zawartego przez skarżącą w piśmie z dnia [...] września 2015 r. żądania, dostosowując je do realiów rozpoznawanej sprawy i stosowanej w jej toku procedury sądowoadministracyjnej. Jeśli zaś skarżąca w postępowaniu przed Sądem I instancji nie podnosiła w ogóle zarzutów, iż na skutek bezczynności organu wystąpiły u niej negatywne przeżycia psychiczne i moralne, skutkujące powstaniem szkody o charakterze niemajątkowym to nie można było zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, że dopuścił się on istotnego zaniechania w postaci wezwania skarżącej na rozprawę w celu wyjaśnienia szczegółowej motywacji skłaniającej ją do wystąpienia z żądaniem przyznania jej w/w kwoty z tytułu poniesienia szkody niemajątkowej. Nie można było zatem twierdzić, że Sąd ten naruszył w sposób istotny art. 91 § 3 p.p.s.a. Ponadto wskazać trzeba, że powyższy aspekt, w kontekście prowadzonych w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a rozważań, nie ma charakteru oczywistego. Nie każde bowiem opóźnienie w załatwieniu przez organ sprawy musi nosić takie same skutki, a zwłaszcza w sferze psychicznej człowieka. Sąd nie mógł go więc także uwzględnić, jako faktu powszechnie znanego (art. 106 § 4 p.p.s.a.). Dodać też trzeba, że argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej jest w tym zakresie wzajemnie sprzeczna. Jeśliby bowiem przyjąć, że jest faktem powszechnie znanym, że bezczynność organu wywołuje u człowieka negatywne przeżycia psychiczne, to zbędne byłoby zarządzanie przez Sąd Wojewódzki wezwania strony do osobistego stawiennictwa celem wyjaśnienia, czy doszło u niej do tego rodzaju negatywnych odczuć. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.