IV SA/Wa 1546/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. K., K. K., H. K. i Z. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2015 roku nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołań A. K., K. K., H. K., Z. N. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco. W dniu 31 grudnia 1954 r. został wydany dokument Nadania Ziemi nr [...] stwierdzający, iż ziemię o powierzchni 5,04 ha otrzymuje na własność J. N., który pozostawał w związku małżeńskim z Z. N. Na J. N. zostało nałożone zobowiązanie w postaci ustanowienia ciężaru realnego w ilości 124 42/1000 kwintali żyta z tytułu niezapłaconej ceny nabycia działki i inwentarza, na rzecz Skarbu Państwa (Państwowego Funduszu Ziemi), rozłożonego na 20 równych rat rocznych, płatnych żytem lub w gotówce, które to zobowiązania zostało uwidocznione w księdze wieczystej KW Nr [...] (aktualny nr [...]), prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...]. W związku z niewywiązywaniem się przez J. N. z powyższego obowiązku, zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 grudnia 1958 r. o szczególnym trybie ściągania zaległości z tytułu niektórych zobowiązań właścicieli nieruchomości wobec Skarbu Państwa, skutkiem czego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1974 r. Sąd Powiatowy w [...] orzekł o przejęciu przez Skarb Państwa za zaległe należności podatkowe nieruchomość o powierzchni 7,24 ha, składającą się z dwóch działek: nr [...] o pow. 4,43 ha i o nr [...] o pow. 2,81 ha, położoną we wsi [...], powiat [...], należącą do nieżyjącego J. N. i jego żony Z. N., mającą urządzoną w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] księgę wieczystą KW Nr [...]. Powyższe działki stanowiły część nieruchomości o ogólnej powierzchni 7,53 ha. W dniu [...] czerwca 1974 r. został wydany na rzecz Z. N., żony J. N., w stosunku do przedmiotowej nieruchomości akt własności ziemi nr [...], na podstawie art. 1, 5, 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, potwierdzający nabycie nieruchomości z dniem [...] listopada 1971 roku. Decyzją z dnia [...] września 1974 r. nr [...] Kierownik Urzędu Powiatowego w [...] przekazał nieodpłatnie na czas nieokreślony państwową nieruchomość rolną położoną we wsi [...] gmina [...] oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 7,24 ha na rzecz Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...]. A. K., działającą poprzez pełnomocnika adwokata B. P., wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego w [...] nr [...] z dnia [...] września 1974 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa wskazując min., że dla przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] czerwca 1974 r. został wydany akt własności ziemi, gdzie jako właściciela nieruchomości wskazano Z. N.. W ocenie wnioskodawczyni (jak i pozostałych skarżących), powyższa decyzja została wydana bez podstawy prawnej bowiem w dacie jej wydania na skutek aktu własności ziemi, regulującego aktualny stan prawny przedmiotowej nieruchomości, Skarb Państwa nie był jej właścicielem. Stąd też skarżąca podniosła, iż Skarb Państwa nie mógł swobodnie rozporządzać powyższą nieruchomością, nie mając do niego tytułu prawnego. We wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnioskodawczyni i uczestniczki postępowania celem wykazania swojego interesu prawnego powołały się na akt własności ziemi z dnia [...] czerwca 1974 r. W dniu [...] grudnia 2013 roku decyzją nr [...] Wojewoda [...] umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji nr [...] z dnia [...] września 1974 r. Kierownika Wydziału Rolnictwa Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego w [...]. W uzasadnieniu postanowienia podniósł, iż będące przedmiotem przekazania, decyzją z dnia [...] września 1974 r., na rzecz Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...] ww działki stanowiły w powyższej dacie własność Skarb Państwa a nie poprzedników prawnych wnioskodawczyni, stąd wniosek w tej sprawie został złożony przez osobę nie mającą przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Od powyższej decyzji odwołanie wniosły skarżące: A. K., H. K., K. K. i Z. N., reprezentowane przez adwokata B. P., w wyniku rozpoznania którego organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2015 roku nr [...], utrzymał ww decyzję w mocy, przyjmując za całkowicie zasadne stanowisko Wojewody. Skargę od powyższej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosły skarżące A. K., H. K., K. K. i Z. N., reprezentowane przez adwokata B. P. zarzucając: rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.: 1. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację tego przepisu w związku z błędnym uznaniem, iż zostały spełnione przesłanki (wskazane w tym przepisie) do umorzenia postępowania przez organ I instancji jako bezprzedmiotowego; 1. art. 28 k.p.a. przez błędne uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do występowania w sprawie jako strona; 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 3. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich, niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w związku z niepodjęciem przez organy czynności zmierzających do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego m.in. poprzez nie podjęcie przez organ działań zmierzających do ustalenia faktycznej daty doręczenia postanowienia sądu powiatowego; 1. art. 12 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, prowadzenie postępowania w sposób przewlekły (ponad rok) i pobieżny, bez podejmowania jakichkolwiek czynność, a przedłużając postępowanie powoływaniem się na skomplikowany charakter sprawy. 1. Naruszenie art. 105 §1 w związku z treścią art. 28 kpa poprzez umorzenie postępowania jako bez przedmiotowego z uwagi na uznanie przez organ, iż wnioskodawczynie, ani ich poprzednicy prawni nie mogły być stroną przy wydaniu decyzji z dnia [...] września 1974 r. nr [...]. naruszenie prawa materialnego: 1. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 2 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zalegle należności (Dz. U. 17/69 poz. 130) poprzez brak ustalenia z jaką datą doszło do uprawomocnienia się postanowienia sądu powiatowego w [...] I Wydział cywilny w stosunku do wszystkich uczestników postępowania oraz brak wykazania, iż doszło do wydania zgodnie z prawem tytułu egzekucyjnego przez organ administracji; 2. art. 1,5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych poprzez uznanie, iż akt własności ziemi z dnia [...] czerwca 1974 r. był jedynie czynnością techniczną, potwierdzającą stan prawny na datę 1971 r Mając na uwadze powyższe wniosły o: 1) dołączenie do akt sprawy akt sprawy Sądu [...] znajdujących się w zbiorze Sądu Rejonowego w [...]; 1) na podstawie Art. 145§ 1 pkt 3 ppsa o stwierdzenie wydania decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego w [...] działającego z upoważnienia Naczelnika Powiatu w [...] nr [...] na podstawie której przekazano w użytkowanie dawnej Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...] działki numer [...] i [...] o powierzchni około 7,24 ha oznaczone na mapie nr [...] z naruszeniem prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozstrzygając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona i utrzymana nią w mocy decyzja nie narusza prawa. Istota sądowej kontroli przedmiotowego postępowania administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy organ odwoławczy ponownie prowadząc postępowanie administracyjne prawidłowo uznał za zasadne rozstrzygnięcie Wojewody [...] w przedmiocie umorzenia postępowania i tym samym odmówił skarżącym statusu strony. W niniejszej sprawie skarżące powołały się na akt własności ziemi z dnia [...] czerwca 1974 r.nr [...] wydany przez Naczelnika Powiatu w [...], na podstawie art. 1, 5, 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, na podstawie którego Z. N. stała się właścicielem gruntów rolnych oznaczonych działkami nr [...], [...]. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych i znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy w samoistnym posiadaniu rolników stają się z mocy samego prawa własnością tych rolników, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, o zniesienie współwłasności albo umowy o dział spadku. Powyższe oznacza, że nabycie nieruchomości w trybie tzw. ustawy uwłaszczeniowej, następuje z mocy prawa, a wydanie aktu własności ziemi przez organ administracji państwowej ma jedynie charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzający nabycie nieruchomości z dniem 4 listopada 1971 roku. Dlatego też, ustalając, iż w powyższej dacie Z. N. była wyłączną posiadaczką powyższej nieruchomości rolnej Naczelnik Powiatu w [...] powyższym aktem własności ziemi orzekł, że stała się ona jedynym właścicielem z dniem 4 listopada 1971 r. W związku z powyższym w dniu wydania ww postanowienia Sądu Powiatowego w [...] (dnia [...] kwietnia 1974 r.), orzekającego o przejęciu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Państwa, właścicielem nieruchomości była Z. N. Trzeba wskazać, iż akt własności ziemi ma charakter deklaratoryjny i stanowi jedynie podstawę do dokonania stosownego wpisu do księgi wieczystej, celem ujawnienia prawa własności, jednoczenie nie konstytuuje on prawa a jedynie stwierdza określony stan prawny, który nastąpił z mocy prawa z dniem 4 listopada 1971 roku. Fakt, że powyższa decyzja została wydana dopiero w dniu [...] czerwca 1974 r. nie oznacza, że z tym dniem Z. N. stała się właścicielką, gdyż była nią od wskazanej wyżej daty. W związku z powyższym, pomimo że postanowienie Sądu Powiatowego w [...] zapadało przed datą ww aktu własności ziemi, Sąd mógł skutecznie orzekać co do prawa własności Z. N. Stąd też w dacie wydania zaskarżonej decyzji Kierownika Urzędu Powiatowego w [...] z dnia [...] września 1974 r. nr [...], tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał Skarbowi Państwa, który mógł swobodnie nią rozporządzać. W ocenie Sądu zatem, jak słusznie ustaliły organy obu instancji, skarżące nie wykazały swojego interesu prawnego, gdyż w dacie wydania decyzji, o stwierdzenie nieważności której wniosły, właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa. Tym samym nie mogły skutecznie wywodzić swojego interesu prawnego z aktu własności ziemi, wydanego na ich matkę Z. N., który w dniu wydania tejże decyzji nie potwierdzał aktualnego stanu prawnego. W dacie wydania powyższej decyzji nie miały żadnego tytułu prawnego do nieruchomości. Warto nadto dodać, że przedmiotem decyzji Kierownika Urzędu Powiatowego w [...] było jedynie przekazanie ww działek nr [...] i [...] w użytkowanie Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...], a nie ustalenie ich stanu prawnego, który został przesądzony postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1974 roku. Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle orzecznictwa sądowo administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego, których zastosowanie wobec konkretnego podmiotu prawa może mieć wpływ na jego sytuacje prawną. Oznacza to, iż jednym z wymogów wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek jest to, aby zgłosił je podmiot mający przymiot strony postępowania w tej sprawie. Podmiot, który składa wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny. ale o tym, czy podmiot ma interes prawny nie decyduje jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania, ale akt prawa powszechnie obowiązującego, z którego podmiot wywodzi swoje uprawnienie. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowić może podstawę interesu prawnego i stwarzać dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Nie może go natomiast stanowić interes faktyczny - subiektywna odczucie, iż przymiot strony przysługuje (por. wyroki NSA z 29 stycznia 1991r., sygn. akt IV SA 972/90; z dnia 30 listopada 1993r., sygn. akt II SA 1793/93; z dnia 9 marca 1994r., sygn. akt III SA 1434/93, uchwała NSA z 3 lutego 1997r., OPS 9/96). Przymiot strony nie zależy zatem od istnienia subiektywnego interesu faktycznego, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w danej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli na jakimkolwiek etapie postępowania administracyjnego okaże się, że w istocie żądanie nie pochodziło od strony (odpadła przesłanka podmiotowa), a jednocześnie organ nie znajdzie podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, wówczas winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a., co organ I instancji słusznie uczynił. Pełnomocnik stron w skardze, podobnie jak wcześniej w swoim odwołaniu nadto wskazał, że w aktach sądowych postępowania przed Sądem Powiatowym w [...], za datę doręczenia Z. N. wydanego postanowienia, uznano dzień 23 lutego 1988 r. z czego wywiódł, iż nie było ono prawomocne w chwili wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 1974 r. nr [...] Kierownika Urzędu Powiatowego w [...], w przedmiocie nieodpłatnego przekazania na czas nieokreślony przedmiotowej nieruchomości rolnej. A zatem działający w imieniu Skarbu Państwa Kierownik Urzędu Powiatowego w [...] nie mógł rozporządzać prawem, do którego nie posiadał legitymacji. Nie sposób jest jednak zgodzić się z powyższym twierdzeniem skarżących. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że na ostatniej stronie postanowienia ww Sądu widnieje informacja, że w dniu 23 lutego 1988 r. Z. N. otrzymała 2 odpisy postanowienia, co nie oznacza, że nie otrzymała postanowienia Sądu bezpośrednio po jego wydaniu. Na ww. postanowieniu znajduje się również adnotacja, że uprawnione osoby otrzymały odpisy prawomocnego postanowienia w dniu 19 lipca 1974 r. oraz w dniu 9 września 1974 r. A zatem podnoszone zarzuty w tej materii nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Niezależnie jednak, w ocenie Sądu, o ile powyższa okoliczność jest kwestionowana przez skarżące to powinna zostać wyjaśniona w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Dopóki zatem nie zostanie ona zwerifikowana pozytywnie i nie zostanie wzruszone zaskarżone postanowienie poprzez jego wyeliminowanie, dopóty status prawny skarżących nie ulegnie zmianie. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych W orzecznictwie przyjmuje się również, że w przypadku, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to takie czynności mogą być podjęte przez organ administracji jedynie w toku postępowania. To z kolei oznacza, że negatywny wynik takich ustaleń stanowi podstawę do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie, (patrz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 337/12). Konkludując, ponieważ zaskarżona ani utrzymana nią w mocy decyzja nie narusza prawa, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami.).