II OSK 326/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim o odrzuceniu skargi z dnia 16 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Go 90/15 w sprawie ze skargi K. G. na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta i Gminy Wschowa w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 16 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Go 90/15, odrzucił skargę K. G. na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta i Gminy Wschowa w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że skarżący w piśmie nadanym [...] września 2015 r. wniósł skargę na przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy Wschowa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy Wschowa oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze wywołanego jego podaniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "rozbudowa istniejącego gospodarstwa rolnego o budynek tuczarni trzody chlewnej na terenie nieruchomości nr [...] w miejscowości O.". Z okoliczności sprawy wynikało, że podanie skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r. dwukrotnie zostało rozpoznane odmownie przez organ I instancji i dwukrotnie było uchylane przez organ odwoławczy. Skarżący wskazał, że Burmistrz Gminy Wschowa po ponownym otrzymaniu akt sprawy z organu odwoławczego (decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r.) w dniu [...] czerwca 2015 r. od tamtego momentu nie uczynił nic by załatwić sprawę. Wobec tego skarżący w dniu [...] września 2015 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy Wschowa. Sąd odrzucił wniesioną skargę na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta i Gminy Wschowa bowiem uznał, że skarga ta była niedopuszczalna. Zaznaczył, że wobec treści art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej jako "P.p.s.a." oraz art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej jako "K.p.a.", warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy Wschowa jest uprzednie wniesienie przez stronę skarżącą do organu wyższego stopnia zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy wskazuje, że skarżący w jednej przesyłce skierowanej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze (dalej jako SKO w Zielonej Górze) i nadanej w dniu [...] września 2015 r. wniósł zarówno zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a., jak i skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Miasta i Gminy Wschowa postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd uznał, że skierowanie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być uznane za wykorzystanie przez stronę skarżącą wszystkich środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. Zajął stanowisko, że dopuszczenie takiej możliwości czyniłoby art. 37 K.p.a. zupełnie niecelowym, postępowanie zaś prowadzone przez organ – mające na celu dokonanie stosownych ustaleń zmierzających do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, czy też podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości – iluzorycznym i pozbawionym sensu. Regulacja art. 37 K.p.a., podobnie jak art. 52 P.p.s.a. wymaga, aby organ ten mógł choćby zapoznać się z treścią zażalenia, co pozwoliłoby mu – w razie jego zasadności – na wdrożenie procedur dyscyplinujących i eliminujących stwierdzone nieprawidłowości. Zdaniem Sądu, wniesienie zażalenia w dniu złożenia skargi uniemożliwia podjęcie tych działań przez organ. W tych okolicznościach złożoną do sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Miasta i Gminy Wschowa postępowania administracyjnego Sąd uznał za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzekł o jej odrzuceniu. Skarżący wniósł skargę kasacyjną na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Zarzucił, że Sąd dopuścił się naruszenia przepisów postępowania - art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarga z innych przyczyn jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na nieścisłość w zakresie ustalenia faktów przez Sąd I instancji. Zażalenie do SKO w Zielonej Górze zostało wysłane za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] września 2015 r. (otrzymane [...] września 2015 r.) Skarga natomiast została złożona do WSA w Gorzowie Wlkp. została złożona w biurze podawczym Urzędu Miasta i Gminy Wschowa w dniu [...] września 201 5 r. (pieczęć datownika). Skarżący twierdzi, że wniesienie skargi do Sądu w tej samej dacie, w której dotarło do SKO w Zielonej Górze zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. nie czyni skargi niedopuszczalną. Nie jest ważne, po jakim czasie od wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia zostanie wniesiona skarga. Kontroli Sądu podlega bowiem przewlekłe prowadzenie postępowania przez określony organ, a nie rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, podjęte w postępowaniu zażaleniowym, na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Tym samym wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem, skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. stanowi samo złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Błędne jest stanowisko Sądu jakoby przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza, organ wyższego rzędu powinien mieć możliwość zapoznania się z treścią zażalenia. Oznacza to bowiem, że strona nie mogła by korzystać z ochrony przed Sądem do czasu "zapoznania się" przez SKO w Zielonej Górze z zażaleniem. Przeczyłoby to istocie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, której celem jest doprowadzenie do jak najszybszego wydania decyzji przez organ administracji publicznej. Skarżący zaznaczył, że ochrona przed nieuzasadnioną bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania byłaby fikcją. Na potwierdzenie swego stanowiska wskazał odpowiednie orzecznictwo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie uznania wynikającego z art. 182 § 1 P.p.s.a. przyjął, że wystarczające będzie rozpoznanie tej skargi na posiedzeniu niejawnym bowiem przedmiot sprawy nie uzasadnia przeprowadzenia rozprawy. Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut skargi kasacyjnej wskazujący jedynie na naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. bez odniesienia się do art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. i art. 37 § 1 K.p.a. należy uznać za niepełny. Dopiero powiązanie wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu z uzasadnieniem dało możliwość określenia zarzutu i dokonania kontroli zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 P.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu. Jak wynika bowiem z treści art. 37 § 1 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tej sytuacji warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta i Gminy Wschowa jest uprzednie wniesienie przez stronę skarżącą do organu wyższego stopnia zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Z uwagi na charakter i podstawowy cel, jaki realizować ma zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (doprowadzenie do jak najszybszego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy), powinny one być załatwione niezwłocznie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zażalenia przewidziane w art. 37 § 1 K.p.a. jest odrębnym od zażalenia przewidzianego w art. 141-144 K.p.a., a więc nie mają do niego zastosowania te ostatnie przepisy. Na postanowienie wydane na skutek rozpoznania zażalenia wniesionego w trybie art. 37 K.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie to nie podlega więc odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a w sytuacji kiedy strona nie zgadza się z wydanym przez organ wyższego stopnia postanowieniem, może złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie, którego wcześniej dotyczyło zażalenie. Mając powyższe na uwadze można przyjąć, że prowadzenie postępowania przez organ wyższego rzędu na skutek zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 2 K.p.a. nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Skoro wynik rozpoznania tego zażalenia nie daje podstaw do zaskarżenia wydanego w tym trybie postanowienia, to przyjąć należy, że również oczekiwanie na wypowiedzenie się organu, co do zasadności zażalenia jest bezcelowe w kontekście dopuszczalności wniesienia skargi. Zatem uznać należy, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest jedynie wymogiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Nie trzeba tym samym czekać aż organ wyższego stopnia przeprowadzi stosowne postępowanie i wypowie się, co do podstaw zażalenia by wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu, którego zażalenie dotyczy. Mając powyższe na uwadze NSA podziela argumentację zawartą w skardze kasacyjnej, że dla skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta i Gminy Wschowa nie jest konieczne przeprowadzenie i wydanie rozstrzygnięcia przez SKO w Zielonej Górze odnośnie do zażalenia wniesionego w dniu [...] września 2015 r. Zaakceptować należy stanowisko, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. nie wyklucza jednoczesnego złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Skoro ustawodawca dał możliwość zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości działania lub zaniechania organu, to prowadzone w tym zakresie postępowanie powinno zmierzać do najszybszego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym oczekiwanie na rozstrzygnięcie zażalenia odniosłoby odwrotny do zamierzonego skutek, bowiem skarżący zobowiązany byłby oczekiwać na merytoryczne odniesienie się do zażalenia z art. 37 § 1 K.p.a. Taka wykładnia nie realizowałaby celu jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzaniu instytucji skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu. Także to, że postanowienie będące wynikiem rozpoznania zażalenia z art. 37 § 1 K.p.a. nie podlega odrębnemu zaskarżeniu jak te będące wynikiem zażalenia z art. 141 - art. 144 K.p.a. a podlega zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego świadczy o tym, że poddanie zażalenia z art. 37 § 1 K.p.a. nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy. Zażalenie to jest jedynie formalnym wymogiem skargi do sądu administracyjnego. Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili jego złożenia w organie. Oczekiwanie na przeprowadzenie postępowanie wyjaśniającego i wydanie postanowienia jest bezcelowe bowiem od już momentu zaskarżenia zażaleniem z art. 37 § 1 K.p.a. wiadomo, że stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, przewidziany w ustawie. Jeszcze raz podkreślić należy, że uzależnienie skuteczności skargi w przedmiocie bezczynności (przewlekłości) od upływu miesięcznego terminu, jako okresu umożliwiającego właściwemu organowi rozpatrzenie środka zaskarżenia, prowadziłoby do dalszego przedłużania postępowania. Pamiętać bowiem należy, że po wniesieniu skargi organ administracji ma zapewniony termin miesięczny na jej przekazanie wraz z aktami sprawy do sądu. Biorąc zatem pod uwagę, że zasadniczym celem omawianych środków jest doprowadzenie do jak najszybszego załatwienia sprawy – nieuzasadniony staje się wymóg, aby strona po złożeniu zażalenia musiała oczekiwać na jego rozpoznanie bądź upływ miesięcznego terminu, zwłaszcza że nie wynika to wyraźnie z unormowań ustawowych. NSA rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela poglądy orzecznictwa (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2654/13, postanowienie z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13 - dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że przepis art. 37 § 1 K.p.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej można zatem wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie więc zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe postępowanie. Zdaniem NSA, Sąd I instancji winien zatem ponownie rozpoznać sprawę przy uwzględnieniu poczynionych wskazań, w szczególności w zakresie analizy pisma skarżącego z dnia [...] września 2015 r. skierowanego do SKO w Zielonej Górze, znajdującego się na karcie 37 - 39 akt sądowych. Z tych przyczyn odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. należało uznać co najmniej za przedwczesne. Zatem zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. okazał się zasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.