II SA/Bk 335/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...].01.2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 157 § 1 i § 2 w związku z art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 6, 8, 9 ustawy z dnia 29.03.1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zm.) odmówiło A. K. stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...].08.1989r. Nr [...], orzekającej o ustaleniu wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej położonej na termie wsi Ł. – S. gm. N., dotyczącej gruntów o nr geod. [...] i [...] o łącznej powierzchni 30,08 ha. Ustalono następujący stan faktyczny: Wnioskiem z 20.06.2011r. A. K. wystąpiła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Naczelnika Gminy N. twierdząc, że jej ojciec M. H. został bezprawnie pominięty w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, a był współwłaścicielem wraz z braćmi, w ¼ części działek o nr [...], [...] we wsi Ł. o pow. 30,08 ha. M. H. zmarł w 1986r., zaś wnioskodawczyni, jako spadkobierczyni nie była powiadomiona o toczącym się postepowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w nadzwyczajnym postępowaniu, jakim jest stwierdzenie nieważności, organ bada spełnienie przesłanek z art. 156 § 1 kpa tj. bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej, nie czyni nowych ustaleń i nie prowadzi postępowania dowodowego. Decyzja Naczelnika Gminy N. z dnia [...].06.1989r. ustalająca wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej była zgodna z art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29.06.1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 w/w ustawy, uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są m.in. osoby fizyczne, jeśli w ciągu roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Z uwagi na potrzebę wszczęcia postępowania scaleniowego doszło do sporządzenia projektu-wykazu osób-uczestników wspólnoty, zgodnie z art. 8 ust. 2 w/w ustawy. Projekt został przedyskutowany przez zainteresowanych na zebraniu mieszkańców wsi, a przed jego zatwierdzeniem decyzją, była możliwość składania i rozpatrywania zgłoszonych zastrzeżeń. Organ ustalił, że w operacie ewidencji gruntów wsi Ł. z 1974 r. jako współwładający w udziale ¼ gruntami o powierzchni 30,08 ha działkami nr [...] i [...] był wpisany M. H. Natomiast po przeprowadzeniu postępowania weryfikacyjnego dotyczącego ustalenia wykazu uczestników wspólnoty został pominięty i taka lista została zatwierdzona decyzją Naczelnika Gminy N. z dnia [...].06.1989r. Zdaniem SKO nie można zarzucić kwestionowanej decyzji rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 ust. 2 kpa), bo materiał, jaki posiadał Naczelnik Gminy N. wskazywał na to, że M. H. nie był użytkownikiem wspólnoty, a z późniejszego kwestionariusza życzeń i wykazu oświadczeń (1990r.) sporządzonych na użytek scalenia wynikało, że przekazał swój udział w ¼ na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocnik A. K. zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego niedostrzeżenie, ze wydając decyzję z dn. [...].08.1989r. Naczelnik Gminy N. wadliwie ustalił stan faktyczny naruszając przepisy art. 6, 7, 9, 11, 77 § 1 i 80 kpa, poprzez nieujęcie M. H. w wykazie osób wspólnoty gruntowej, bowiem nie przekazał on ¼ udziału na rzecz Skarbu Państwa za rentę. Nie posiadał renty rolniczej, zaś SKO nie zażądało z KRUS odpowiedniej informacji na ten temat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...].03.2013r. utrzymało w mocy decyzję SKO z dn. [...].01.2013r. Kolegium, rozpatrując ponownie sprawę, podzieliło stanowisko organu I instancji. Zaznaczyło, że w trybie postępowania nieważnościowego organ nie prowadzi postepowania dowodowego, zatem zbędne było występowanie do KRUS- o informację czy M. H. pobierał rentę rolniczą. Organ zwrócił uwagę, że rentę rolniczą pobierała matka wnioskodawczyni M. H., która przekazała gospodarstwo rolne na rzecz Skarbu Państwa w 1976r. Z dokumentacji wynika, że wśród przekazanych gruntów mogła się znaleźć ¼ część M. H. oznaczona nr [...]. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku pełnomocnik A. K. zarzucił decyzji naruszenie przepisów postepowania: art. 7, 8, 9, 11, 77, 107 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Naruszenie art. 6, 8, 9 ustawy z dnia 29.06.1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych polegało, zdaniem Skarżącej, na "gołosłownym" przyjęciu, że w momencie scalenia gruntów M. H. nie był współwłaścicielem w ¼ części działek o nr [...] i [...] . SKO nie posiadało dowodu na tę okoliczność. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Zdaniem Kolegium, wśród gruntów nabytych przez M. H. z mocy uwłaszczenia znajdowała się działka nr [...], która mogła być tożsama z działką nr [...], przekazane następnie za rentę w 1976r. To tłumaczy, ze M. H. nie posiadał już ziemi na datę kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy mieć, przede wszystkim na uwadze, że niniejsze postępowanie nie jest tzw. postępowaniem zwykłym, lecz nadzwyczajnym, prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a., gdzie skarżąca zarzuca decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...].08.1989 r. – rażące naruszenie prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rażące naruszenie prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które jednocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej (vide: wyrok NSA z 18.06.1997 r. – III SA 422/96). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy treść kwestionowanej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Chodzi tu o niedopuszczalne przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Podstawą stwierdzenia nieważności nie może być spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, powołanego w kwestionowanej decyzji. Za rażące naruszenie przepisów postępowania np. dowodowego, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Powyższe wywody znajdują odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13.02.2013 r. – IISA/Gd 649/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 18.01.2013 r. – IISA/Łd 915/12, wyrok NSA z dnia 30.05.2008 r. – IIOSK 404/08), których tezy, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że decyzja z dnia [...].08.1989 r. wydana została w oparciu o treść art. 6, 8, 9 ustawy z dn. 29.06.1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Art. 6 ustawy stanowi, że uprawnionymi do udziału we wspólnocie są osoby fizyczne posiadające gospodarstwo rolne jeżeli w ciągu roku przed wejściem w życie ustawy (tj. przed 29.VI.1963r.) korzystały faktycznie z tej wspólnoty. Zgodnie z art. 8 ustawy Starosta (uprzednio Naczelnik Gminy) ustala, w drodze decyzji, wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie a czyni to w oparciu o dane uwidocznione w ewidencji gruntów. Dane z ewidencji gruntów nie obejmowały, na dzień wydania decyzji, M. H., jako udziałowca wspólnoty. Ostatni zapis uwidaczniający w/w jako udziałowca widnieje z 1974r. Od tego czasu do wydania decyzji w 1989r. minęło 15 lat i zaszły różne zdarzenia prawne. Z materiału, który zachował się wynika, że lista udziałowców wspólnoty została zweryfikowana, gdyż M. H. przekazał swoje gospodarstwo w zamian za rentę a tym samym udział we wspólnocie, co miało miejsce przed wydaniem kwestionowanej decyzji z [...].08.1989r. (zapis w poz. 107 kwestionariusza życzeń i wykazu oświadczeń uczestników scalenia – 1990r. im. Pruszyński). Należy zauważyć, że projekt wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, zanim został zatwierdzony przez Naczelnika Gminy N. z dn. [...].08.1989r. był ogłoszony i opiniowany przez zainteresowanych, którzy mogli składać zastrzeżenia. Okoliczność, że Skarżąca (jako spadkobierczyni zmarłego w 1986 r, M. H.) nie była powiadomiona o toczących się postępowaniach, nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności, a do wznowienia postepowania (art. 145 k.p.a.). Skarżąca sama stwierdziła na rozprawie sądowej 10.10.2013r. (k.36), że o rozdysponowaniu gruntów ojca ze wspólnoty gruntowej dowiedziała się w 2002r. Od wydania kwestionowanej decyzji w 1989r. do czasu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności w 2011r. minęły 22 lata. Sąd przyznaje rację stanowisku SKO, że wydając decyzję z dnia [...].08.1989r. o ustaleniu wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, Naczelnik Gminy N. nie dopuścił do rażącego naruszenia prawa, ponieważ wydał ją w oparciu o istniejące zapisy ewidencyjne i zdarzenia prawne mające miejsce przed jej wydaniem, zgodnie z art. 6, 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Nie było rzeczą SKO prowadzenie postępowania dowodowego, bo jak słusznie wskazuje organ, niniejsze postepowanie jest nadzwyczajnym, a nie postępowaniem zwykłym. Dlatego też zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postepowania administracyjnego – art. 7, 8, 9, 11, 77 k.p.a. nie mogły być uznane przez Sąd za uzasadnione. W tymże postępowaniu organ nie miał kompetencji do prowadzenia postępowania wyjaśniającego (tak jak w postępowaniu zwykłym) polegającego m.in. na ustalaniu, jaką decyzją został przekazany udział ¼ części we wspólnocie gruntowej M. H. na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę. Niewykluczone, że mógł być włączony do gospodarstwa M. H. (żony), która przekazała gospodarstwo za rentę na mocy decyzji z [...].03.1976 r. Organ w postępowaniu nieważnościowym nie badał legalności innych decyzji, bo nie był do tego uprawniony. Okoliczność "pominięcia" M. H. w decyzji ustalającej wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej z uwagi na błędne przeprowadzenie postepowania poprzedzającego wydanie decyzji z [...].08.1989r. w tym także niezawiadomienie jego spadkobierców nie mieściło się w katalogu przesłanek z art. 156 § 1 kpa, a co najwyżej mogła stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja SKO była prawidłowa, a strona skarżąca nie wykazała rażącego naruszenia prawa w podejmowaniu decyzji przez Naczelnika Gminy N. z dnia [...].08.1989r. Stąd też orzeczono, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. nr 270 ze zm.).