II SA/Bk 334/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów oddala skargę. Decyzją z dnia [...].01.2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 157 § 1 i § 2 w związku z art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 kpa w zw. Z art. 1, art. 3 ust. 2, art. 7, art. 8, art. 27-29 ustawy z dnia 26.03.1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1989 r. nr 58, poz. 349 ze zm.) odmówiło A. K. stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w H. z dnia [...] listopada 1990 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów położonych na terenie obiektu wsi Ł., S., E., T., Z., Ł. gm. N. oraz wsi B. gm. M. o łącznej powierzchni 856, 51 ha. Ustalono następujący stan faktyczny: Wnioskiem z 20.06.2011 r. A. K. wystąpiła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji scaleniowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Twierdziła, że jej ojciec M. H. był współwłaścicielem w ¼ części wraz z braćmi, działek o nr 380, 382 we wsi Ł. o pow. 30,08 ha, które objęto scaleniem. Ojciec zmarł w 1986 r., zaś o postępowaniu scaleniowym jego spadkobiercy nie zostali powiadomieni. Wnioskodawczyni, jak twierdzi (k-39 protokół z rozprawy sądowej) dowiedziała się w 2002 r. o tym, jak zostały rozdysponowane grunty jej ojca, bo wcześniej nie miała czasu zajmować się ta sprawą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, prowadzące postępowanie o stwierdzenie nieważności (po przekazaniu sprawy przez wojewodę) zebrało materiał dowodowy, z którego wynikało, iż w rejestrze gruntów z 1990 r. poddawanych scaleniu, w odniesieniu do działek o nr 380 i 382 o pow. 30,08 ha figurował zapis: Państwowy Fundusz Ziemi – ¼, wspólnota państwowo-leśna gospodarzy wsi Ł. i S. – ¾. Natomiast w wykazie oświadczeń uczestników scalenia co do projektu wstępnego scalenia i warunków objęcia w posiadanie wydzielonych gruntów w 1990 r., w stosunku do gruntów będących we współwłasności widnieje zapis "1/4 część gosp. Dopisano do PFZ po ob. H. M., który przekazał swoje gospodarstwo w zamian za rentę, ¾ części gos. Nr 107 stanowi wspólnotę pastwiskowo-leśną wsi Ł. i S. Decyzją Nr [...] z dnia 1989.08.[...] została ustalona lista udziałowców tej wspólnoty". Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że istniejąca dokumentacja zwłaszcza dane z ewidencji gruntów, stanowiła podstawę prawną do wydania decyzji z dnia [...].11.1990 r. zatwierdzającej projekt scalenia, wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w H. W dacie scalenia nie figurowały w ewidencji gruntów nieruchomości należące do M. H. Organ wyjaśnił zasady scalania gruntów i przebieg postępowania, który poprzedza wydanie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. W ocenie SKO nie zaistniały żadne przesłanki z art. 156 § 1 kpa, w tym z art. 156 § 1 pkt 2 (tj. rażące naruszenie prawa), które by przemawiały za słusznością żądań A. K. Rażące naruszenie prawa ma miejsce (jak wywodzi SKO) wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Tego nie stwierdzono w sprawie niniejszej. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy – złożony przez pełnomocnika wnioskodawczyni radcę prawnego P. J. – zawierał zarzuty naruszenia przepisów art. 6, 7, 9, 11, 77 § 1 i 80 kpa,. polegające na niepełnym zebraniu materiału dowodowego i błędnej jego ocenie. Błędnie przyjęło SKO, że gospodarstwo M. H. zostało przejęte na PFZ, bo zaprzecza temu zapis z poz. 47 wykazu do postanowienia z dnia [...].10.1989 r. Zdaniem odwołującego, SKO powinno wyjaśnić poprzez zażądanie informacji z KRUS czy M. H. otrzymywał rentę za przekazaną Państwu ziemię, bowiem jego córka (wnioskodawczyni) twierdzi, że ojciec ziemi nie przekazywał w zamian za rentę. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...].03.2013 r. utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że niniejsze postępowanie nie jest postępowaniem zwykłym, lecz nadzwyczajnym, toczącym się w trybie art. 156 § 1 kpa. Organ dokonuje sprawdzenia legalności decyzji ostatecznej wydanej w trybie zwykłym wyłącznie z oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zwykłym. SKO nie miało uprawnienia do prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu nieważnościowym, a jedynie do oceny stanu prawnego i faktycznego na datę wydania kwestionowanej decyzji. Organ wspomniał o istniejącej dokumentacji na okoliczność przekazania za rentę w 1976 r. gospodarstwa rolnego w zamian rentę przez M. H., gdzie figuruje działka o nr 382/1. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku pełnomocnik A. K. zarzucił decyzji SKO naruszenie przepisów postepowania: art. 7, 8, 9, 11, 77, 107 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Naruszenie prawa materialnego – art. 6, 8, 9 ustawy z dnia 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych miało polegać na "gołosłownym" przyjęciu przez organ, że udział M. H. w ¼ części działek o nr 380 i 382 o pow. 30,08 ha był własnością PFZ w momencie scalenia gruntów, na co nie było dowodu. Pełnomocnik wnioskodawczyni wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Nadto SKO zauważyło, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów ustawy o zagospodarowania wspólnot gruntowych, nie miały tu zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy mieć przede wszystkim na uwadze, że niniejsze postępowanie nie jest tzw. postępowaniem zwykłym, lecz nadzwyczajnym, prowadzonym w trybie art. 156 § 1 kpa, gdzie skarżąca zarzuca decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w H. z dnia [...].11.1990 r. – rażące naruszenie prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rażące naruszenie prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które jednocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej (vide: wyrok NSA z 18.06.1997 r. – IIISA 422/96). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy treść kwestionowanej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Chodzi tu o niedopuszczalne przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Podstawą stwierdzenia nieważności nie może być spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, powołanego w kwestionowanej decyzji. Za rażące naruszenie przepisów postępowania np. dowodowego, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Powyższe wywody znajdują odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13.02.2013 r. – IISA/Gd 649/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 18.01.2013 r. – IISA/Łd 915/12, wyrok NSA z dnia 30.05.2008 r. – IIOSK 404/08), których tezy skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że decyzja z dnia [...].11.1990 r. wydana została w oparciu o treść art. 3 ust. 1, art. 4, 6, 8, 28, 29 w związku z art. 27 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 26.03.1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1989 r. nr 58, poz. 349) zwanej dalej ustawą. W/w przepisy normują zasady postępowania scaleniowego. Należy zauważyć, że w zarzutach skargi pełnomocnik skarżącej powołał naruszenie przepisów art. 6, 8, 9 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i jeśli uznać to za pomyłkę, to pomyłki tej nie sprostował do zakończenia postępowania sądowego. Nie ulega wątpliwości, że ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie była podstawą prawną decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w H. z dnia [...].11.1990 r. o zatwierdzeniu projektu scalania gruntów. Już z w/w powodu skarga trafia w próżnię. Skarżąca uważa, że jej ojciec M. H. został bezprawnie "pominięty" w postępowaniu scaleniowym, jako współwłaściciel ¼ części działek o nr 380 i 382 (30,08 ha), należących do wspólnoty gruntowej, zaś w postanowieniu wszczynającym postępowanie scaleniowe gruntów wsi Ł.-S. Naczelnika Gminy N. z dnia [...].10.1989 r. był wymieniony pod poz. 47 jako udziałowiec w/w gruntów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, prowadząc postępowanie nieważnościowe wyjaśniło, że postanowienie wszczynające scalenie mogło taki zapis zawierać, jednakże w toku postępowania okazało się, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdził aktualności tego zapisu, ponieważ: w kwestionariuszu życzeń i wykazie oświadczeń uczestników scalenia (1989 r. sporządzonym przez inż. P.) pod pozycją 107 zapisano, że M. H. przekazał ¼ części wraz z gospodarstwem w zamian za rentę na rzecz Skarbu Państwa, nie został też ujęty w decyzji ustalającej wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, wydanej przez Naczelnika Gminy N. z dnia [...] sierpnia 1989 r. Te dokumenty stały się podstawą do wydania ostatecznej decyzji scaleniowej z dnia [...].11.1990 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w H. Sąd zauważa, że w skardze skierowanej do sądu strona skarżąca nie wskazała, jaki przepis prawny, będący podstawą zaskarżonej decyzji został rażąco naruszony (art. 156 § 1 ust. 2 kpa). Skarżąca nawiązuje do bezprawności decyzji ustalającej wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie z dnia [...].08.1989 r. Naczelnika Gminy N. Należy zauważyć jednak, że ta decyzja, w aspekcie stwierdzenia jej nieważności była przedmiotem odrębnego postępowania (w WSA w Białymstoku o sygn. [...], gdzie oddalono skargę na odmowę stwierdzenia nieważności). Okoliczność, że skarżąca (jako spadkobierczyni zmarłego w 1986 r, M. H.) nie była powiadomiona o toczących się postępowaniach, nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności, lecz do wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.). Na rozprawie sądowej 10.10.2013 r. (k. 36), Skarżąca sama stwierdziła, że o rozdysponowaniu gruntów ojca ze wspólnoty gruntowej dowiedziała się w 2002 r. Od wydania kwestionowanej decyzji w 1990 r. do czasu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności w 2011 minęło 21 lat. Sąd przyznaje rację stanowisku SKO, że wydając decyzję z dnia [...] listopada 1990 r., zatwierdzającą scalenie gruntów m.in. wsi Ł.-S., Kierownik Urzędu Rejonowego w H. nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, ponieważ wydał ją w oparciu o istniejące zapisy ewidencyjne i zdarzenia prawne mające miejsce przed jej wydaniem. Nie było rzeczą SKO prowadzenie postępowania dowodowego, bo jak słusznie wskazuje organ, niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym, a nie postępowaniem zwykłym. Dlatego też zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, 8, 9, 11, 77 kpa nie mogły być uznane przez sąd za uzasadnione. W tymże postępowaniu organ nie miał kompetencji do prowadzenia postępowania wyjaśniającego (tak jak w postępowaniu zwykłym) polegającego m.in. na ustalaniu, jaką decyzją został przekazany udział ¼ części we wspólnocie gruntowej M. H. na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę. Niewykluczone, że mógł być włączony do gospodarstwa M. H. (żony), która przekazała gospodarstwo za rentę na mocy decyzji z [...].03.1976 r. Organ w postępowaniu nieważnościowym nie badał legalności innych decyzji, bo nie był do tego uprawniony. Okoliczność "pominięcia" M. H. w decyzji zatwierdzającej scalenie gruntów z uwagi na błędne przeprowadzenie postępowania poprzedzającego jej wydanie, w tym także niezawiadomienie spadkobierców, nie mieściło się w katalogu przesłanek z art. 156 § 1 kpa, a co najwyżej mogła stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja SKO była prawidłowa, a strona skarżąca nie wykazała rażącego naruszenia prawa w podejmowaniu decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w H. z dnia [...].11.1990 r. Stąd też orzeczono, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. nr 270 ze zm.).