I OSK 1744/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1182/15 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. R. na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1182/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Komendant N. Oddziału Straży Granicznej, postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w okresie od dnia [...] sierpnia 1995 r. do dnia [...] listopada 2006 r. w warunkach uzasadniających nabycie uprawnień do podwyższenia emerytury - w myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem RM. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podniósł, iż we wskazanym okresie wielokrotnie podejmował czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu. Ponadto podniósł, że Komendant N. Oddziału Straży Granicznej w trakcie prowadzonego postępowania odmówił przesłuchania świadków na okoliczność potwierdzenia wykonywania przez niego czynności wskazanych w powyższym przepisie, a w zaskarżonym postanowieniu pominął wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13. Rozpoznając to zażalenie Komendant Główny Straży Granicznej, zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zacytował przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 132), zwanej dalej u.z.e. Wskazał też, że z uwagi na fakt, iż wniosek skarżącego obejmuje okres od dnia [...] sierpnia 1995 r. do [...] listopada 2006 r. winien on być rozpoznany, jak uczynił to organ pierwszej instancji, w oparciu o przepisy wówczas obowiązujące. Organ zauważył, że brzmienie § 4 pkt 1 we wszystkich kolejno obowiązujących w tym okresie aktach prawnych pozostało niezmienione, za wyjątkiem zmiany wyrazu "obywateli" na wyraz "osób". Zgodnie z tym przepisem emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno - rozpoznawcze lub dochodzeniowo - śledcze; interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, w sytuacji w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. przepis ten ma zastosowanie z wyłączeniem sformułowania o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia". Organ podkreślił, iż powołany zarówno w ustawie jak i w rozporządzeniu zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ponadto zasadniczym jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Dalej organ stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż skarżący wykonywał czynności o których mowa w ww. przepisie, jednak nie wynika z nich, aby były one wykonywane w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na częściowym zgromadzeniu materiału dowodowego i przyjęcie, że nie pełnił służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury oraz naruszenie § 14 ust 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 1148 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem MSWiA, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż skarżący nie pełnił służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, pomimo iż w okresach od [...] sierpnia 1995 r. do [...] listopada 2006 r. pełnił służbę na stanowiskach zagrażających życiu lub zdrowiu. Ponadto zarzucił naruszenie art. 217 § 2 k.p.a. poprzez odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia oraz naruszenie art. 218 § 2 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadków osób wskazanych w toku postępowania przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Zaświadczenie, potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza Straży Granicznej służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu przewidziane jest w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariusza Straży Granicznej. Sąd wskazał, że konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana została w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Zdaniem Sądu regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Straży Granicznej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Sąd zaznaczył, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ - przed wydaniem zaświadczenia - postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ informacje odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też stanu prawnego. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. Organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia dokumentacji potwierdzającej określony stan faktyczny. Sąd pierwszej instancji zauważył, że § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA w sposób wyraźny wskazuje, że zaświadczenie powinno być wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Przepis ten zatem w sposób jednoznaczny wyłączył szerszy zakres postępowania wyjaśniającego. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia stosowanie uregulowania art. 75 § 1 k.p.a. Dalej Sąd powołał odpowiednie rozporządzenia Rady Ministrów regulujące w spornym okresie warunki podwyższania emerytur. Wskazał też na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, który orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia RM w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia i zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.z.e. oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy orzekające prawidłowo uznały, że zgromadzony materiał w teczce akt osobowych, jak również w Archiwum Straży Granicznej wskazuje, iż skarżący jakkolwiek wykonywał czynności, o których mowa w przepisie, to jednak nie wynika z nich aby czynności te były wykonywane w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby ale miało charakter wyjątkowy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r., polegające na jego błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, poprzez przyjęcie iż zagrożenie, o którym mowa w tym przepisie nie może być normalnym następstwem służby, a zdarzeniem o charakterze wyjątkowym, a w konsekwencji ustalenie, że skarżący nie pełnił służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, pomimo iż w okresach od [...] sierpnia 1995 r. do [...] listopada 2006 r. pełnił służbę na stanowiskach zagrażających życiu lub zdrowiu. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionego zarzutu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazał, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 11 kwietnia 2018 r., pełnomocnik organu podtrzymała dotychczasowe wnioski i stanowisko w sprawie, a ponadto wniosła o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Jedyny podniesiony w niej zarzut dotyczy naruszenia § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA, polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu. Zgodnie z tym przepisem, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy (m.in.) Straży Granicznej. W powołanym przepisie nie ma mowy o "zagrożeniu", którego to błędnej interpretacji dopatruje się skarżący kasacyjnie. Przepis ten ma ponadto charakter procesowy, a nie materialny jak sugeruje skarżący. Całe zresztą rozporządzenie MSWiA reguluje kwestie trybu postępowania i właściwości organów, a więc kwestie co do zasady o charakterze procesowym. W kontrolowanej sprawie w istocie nie doszło do zastosowania § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA. Nie doszło bowiem do wydania zaświadczenia, o którym w nim mowa. Nie doszło też do zastąpienia takiego zaświadczenia jakimś innym, nieznanym tej regulacji dowodem. W tej sytuacji nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji, aby dokonał błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Pomimo jednak wadliwie skonstruowanego zarzutu, mając na względzie treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, oraz odnosząc się do treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, wskazać wypadnie, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia organów Straży Granicznej nie naruszają obowiązujących w dacie ich wydawania przepisów prawa. Tym samym zaskarżony wyrok jest prawidłowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), jak również wojewódzkich sądów administracyjnych, ukształtował się pogląd w zakresie określenia charakteru zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA. Pogląd ten wydaje się być jednolity i powszechnie stosowany. Wskazać tu wypadnie przykładowo wyroki NSA: z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2624/15; I OSK 3120/15; I OSK 3462/15; I OSK 2280/16; z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 16/16). Podzielając wspomniany pogląd przypomnieć przyjdzie, że zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest szczególną formą zaświadczenia, wydawanego celem przedstawienia w postępowaniu o ustalenie prawa do emerytury, okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. oraz § 4 rozporządzenia RM, emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w szczególności jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Przy czym, jak to zauważył Sąd pierwszej instancji, a wcześniej orzekające w sprawie organy, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie U 12/13 orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia RM w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 u.z.e. oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z kolei z treścią art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Natomiast art. 217 § 2 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenie jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa. Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanie zaświadczenia w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia w judykaturze zwracano uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Jeżeli zatem kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać. Co prawda art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Nie ulega wątpliwości, że przepisy k.p.a. dotyczące postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń znajdują również zastosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Straży Granicznej w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2554/16). Przedstawiony wyżej pogląd i przyjęcie go jako własnego przez obecnie orzekający skład, przesądza o tym, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a tym samym skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego, związanych z wniesioną przez pełnomocnika organu odpowiedzią na skargę kasacyjną i jego udziałem w rozprawie, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl