II SA/Łd 824/15

Dnia 17 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 roku sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] , nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Postanowieniem z dnia [...], nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267, z późn. zm.) – w skrócie: "K.p.a." – oraz podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz.1409 z późn. zm,) – powoływanej także jako: "Prawa budowlane" – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], zobowiązujące A. Z. do dostarczenia sporządzonej przez odpowiednio uprawnioną osobę, ekspertyzy technicznej (wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości) dotyczącej prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr 4, połączenia dwóch pokoi w jeden z wygrodzonym pomieszczeniem garderoby i nowej instalacji elektrycznej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanego w Ł. na nieruchomości przy ul. A 6, w terminie do 15 sierpnia 2015r. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że pismem z dnia 24 lutego 2015r. K. M. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z prośbą o interwencję w sprawie wykonywanych bez odpowiednich pozwoleń prac budowlanych oraz remontowych w zakresie instalacji gazowej w mieszkaniu nr 4 usytuowanym w budynku przy ul. A 6/8 w Ł.. W wyniku przeprowadzonej w dniu 6 maja 2015r. kontroli w lokalu mieszkalnym nr 4 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ustalił, że lokal znajduje się na pierwszym piętrze, od strony zachodniej dwa pokoje połączono w jeden z wygrodzonym pomieszczeniem garderoby, rozebrano ściankę działową rozgraniczającą pokoje na długości około 2,90m i wykonano ściankę w lekkiej konstrukcji z płyt gipsowo kartonowych długości około 2,50m; wykonano nową instalację elektryczną podtynkową w "miedzi"; inwestorem robót związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr 4 i wykonaniem nowej instalacji elektrycznej jest A. Z., właścicielem lokalu jest jego córka A. Z., natomiast roboty związane z wymianą instalacji elektrycznej z osprzętem wykonał w listopadzie i grudniu 2014r., natomiast ścianki działowe rozebrał i wybudował w kwietniu 2015r.; na wykonanie ww. robót budowlanych nie uzyskał pozwolenia na budowę w administracji architektoniczne budowlanej. Roboty zostały zakończone. Wobec powyższych ustaleń organ I instancji uznał, że roboty budowlane związane z przebudową lokalu w wyniku których z dwóch pokoi powstał jeden z pomieszczeniem garderoby i wykonaniem nowej instalacji elektrycznej realizowane były bez wymaganego pozwolenia na budowę i bez udokumentowanego nadzoru osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, z uwagi na brak jakichkolwiek dokumentów świadczących o prawidłowości wykonania ww. robót mających wpływ na bezpieczeństwo użytkowania obiektu. Ponieważ powstały uzasadnione wątpliwości dotyczące jakości wykonania tych robót i organ nadzoru budowlanego I instancji uznał, że przed wydaniem decyzji niezbędnym jest dostarczenie przez inwestora dodatkowego dowodu w formie ekspertyzy technicznej. Samowolne wykonanie ww. robót budowlanych ma wpływ na bezpieczne użytkowanie przedmiotowej części budynku oraz budzi wątpliwości co do prawidłowości ich wykonania. Rozpatrując zażalenie A. Z. od decyzji organu I instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż zgodnie z art. 6 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lutego 2015r. (Dz.U. z 2015r., poz. 443), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie zastosowanie będą miały przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lutego 2015r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Organ wojewódzki wyjaśnił również, że w przypadku robót budowlanych zakończonych, zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 1 i 2 oraz ust. 3, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Ponieważ w przedmiotowej sprawie ww. roboty budowlane zostały zakończone, nie było podstaw do wstrzymania ich wykonania. Dlatego, w oparciu o art. 81c ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przesłanki określające możliwość wydania postanowienia dowodowego w oparciu o powołany przepis znalazły odzwierciedlenie w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego jednoznacznie wynika, że w przypadku, gdy nie ma wątpliwości co do jakości robót budowlanych lub stanu technicznego budynku organy nadzoru budowlanego nie mogą domagać się dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W związku z tym muszą jakość robót budowlanych i stan techniczny obiektów budowlanych oceniać samodzielnie. Organ administracji może nałożyć na stronę obowiązek przedłożenia ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., które to przepisy nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Organ II instancji podzielił też pogląd organu powiatowego w kwestii zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych, związanych ze zmianą funkcji pomieszczeń, jako przebudowa, która zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego wymagała wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem organ ten ustalił w sposób bezsporny, że wykonane zostały nowe odcinki - fragmenty instalacji elektrycznej. Inwestycja polegająca na wykonaniu wewnętrznej instalacji elektrycznej, nie jest objęta katalogiem zwolnień enumeratywnie wyliczonych w przepisach art. 29, a tym samym wymagała uzyskania ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, dokonanie oceny prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z wykonaniem instalacji elektrycznej w lokalu nr 4, w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w Ł. przy ul. A 6 wykracza poza posiadaną wiedzę i środki jakimi dysponuje organ nadzoru budowlanego I instancji. Wątpliwości dotyczą również pozostałych - wykonanych w warunkach samowoli budowlanej - robót budowlanych, a zatem i one winny być objęte nakazaną ekspertyzą. Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu, organ II instancji wyjaśnił, iż jakkolwiek inwestor – A. Z. jest mgr inżynierem budownictwa posiadającym uprawnienia budowlane o specjalności konstrukcje budowlane i inżynierskie, tym niemniej powyższe nie uprawniało A. Z. do wykonania instalacji elektrycznej. Ponadto Inwestor nie przedstawił dokumentu świadczącego o aktualnej (w dacie wykonywania robót budowlanych) przynależności do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył A. Z., zdaniem którego organ nadzoru budowlanego nie wskazał, na podstawie jakich okoliczności czy faktów powstały uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, jakości robót budowlanych, czy stanu technicznego obiektu budowlanego. W zaskarżonym postanowieniu jedynym uzasadnieniem wątpliwości jest samowolne wykonanie robót bez nadzoru osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia. Skarżący podkreślił, że nieprawdą jest to, że prace budowlane zostały wykonane bez nadzoru osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia. W czasie kontroli w lokalu poinformowano inspektora, że skarżący jest mgr inżynierem budownictwa o specjalności konstrukcje budowlane i inżynierskie i posiada uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej uprawniające go do m.in. wykonywania funkcji kierownika budowy i robót oraz oceniania i badania stanu technicznego w zakresie wszelkich budynków oraz innych budowli. Zdaniem skarżącego trudno sobie wyobrazić, w jaki sposób wymiana 70-letnich przewodów elektrycznych w sparciałej tekstylnej izolacji na nowe "w miedzi" mogłaby wpłynąć na bezpieczeństwo użytkowania obiektu. Wymiana ta nie zmienia warunków zasilania, ani istotnych parametrów instalacji, ani umowy z Zakładem Energetycznym, a ma jedynie na celu utrzymanie należytego stanu technicznego. Prace te zostały wykonane przez elektryka. Następnie skarżący wyjaśnił, że już po wymianie ww. przewodów, w budynku odbył się przegląd instalacji elektrycznej, który nie stwierdził w naszym lokalu żadnych nieprawidłowości. Z kolei rozebranie ścianki działowej o grubości 10cm na odcinku 2,90m i postawienie nowej lekkiej z płyt kartonowo-gipsowych również nie wpływa na bezpieczne użytkowanie budynku, (co inspektor sam mógł stwierdzić naocznie). Skarżący podniósł, że jedynym uzasadnieniem żądania dostarczenia ekspertyz jest według organów nadzoru budowlanego brak pozwolenia na budowę. Wykonanych prac nie powinno się kwalifikować jako przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo Budowlane. Przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że usunięcie ścianki działowej należy do wyłącznej kompetencji właściciela nieruchomości. Robót budowlanych w ścianach działowych, które nie ingerują w konstrukcję obiektu nie można zakwalifikować jako przebudowy. Również w wyniku robót polegających na rozbudowie instalacji wewnętrznych obiektu budowlanego nie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Nie stanowią one bowiem robót budowlanych i nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący dodał, że przed przystąpieniem do prac upewnił się w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł., że nie jest wymagane na ww. prace ani pozwolenie, ani zgłoszenie. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i o umorzenie postępowania administracyjnego, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej określanej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, natomiast nie orzeka merytorycznie. Sąd uchyla ten akt w decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarga jest uzasadniona, a zarzuty w niej podniesione trafne. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia PINB w Łodzi stanowi przepis art. 81 c pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen lub ekspertyz, na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Jest to postanowienie o charakterze dowodowym, ma zastosowanie w sytuacji, gdy wyjaśnienie wątpliwości wymaga wiedzy specjalistycznej. Nałożenie na stronę postępowania obowiązku określonego w cytowanym przepisie wymaga jednak spełnienia określonych przesłanek, które w motywach rozstrzygnięcia należy wskazać i uzasadnić. Nałożenie obowiązku w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winno zatem zostać poprzedzone szczegółowymi ustaleniami co do sposobu wykonania spornych prac, wyjaśnieniami, jakich użyto materiałów. Dopiero wówczas, gdy tak zebrany materiał dowodowy zrodzi istotne wątpliwości, których organ sam nie będzie w stanie usunąć, można rozważyć zastosowanie środków przewidzianych w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzi organ nadzoru budowlanego, dysponujący pracownikami posiadającymi wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, w tym sztuki budowlanej i norm technicznych. Nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji. Artykuł 81c ust. 2 ustawy, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego robót budowlanych, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia. W inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są bowiem osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. A zatem, kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2003 r., SA/Bd 1367/03). Przerzucenie na strony obowiązku sporządzenia ekspertyzy, bez dokonania ustaleń w ramach własnych kompetencji, nie może zostać uznane za prawidłowe. W świetle powyższych rozważań powołanie się przez organ na brak dokumentów dotyczących wykonania ww robót uznać należy za absolutnie niewystarczające. Reasumując, uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót mogłyby stanowić podstawę faktyczną postanowienia, ale organ I instancji w ogóle nie wykazał, jakie konkretnie okoliczności spowodowały powstanie takich uzasadnionych wątpliwości co do jakości użytych materiałów, czy robót budowlanych. Brak wyjaśnień co do zakresu i charakteru powziętych przez organ wątpliwości stanowi oznacza niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co czyni zaskarżone postanowienia co najmniej przedwczesnymi, i stanowi przesłankę ich wyeliminowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Ponadto trafnie zarzuca skarżący błędną kwalifikację wykonanych robót jako wymagających pozwolenia na budowę i tym samym błędnie przyjęty podstawę orzekania w trybie art. 51 ust.7 Prawa budowlanego w powiązaniu z zarzutem samowoli budowlanej. Za błędny należy uznać pogląd, że przeprowadzone roboty stanowią przebudowę lokalu mieszkalnego i wymagały pozwolenia na budowę. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym poglądem sądów administracyjnych, zburzenie ścianki działowej i postawienie nowej, o ile ani zburzona, ani nowo wzniesiona nie są elementami nośnymi budynku, nie wpływają na jego przeznaczenie, nie decydują o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności, nie są robotami budowlanymi, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (tak WSA w Lublinie w wyroku z dnia 17.11.2011, II SA/Lu 579/11, LEX 1152927 , WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 30.11.2007r., II SA/GL 524/07, LEX nr 347959, NSA w W-wie w wyroku z dnia 25.01. 2013r., II OSK 627/12, LEX nr 1361636). Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby wyburzenie ściany działowej i postawienie nowej wpływało na zmianę parametrów użytkowych obiektu budowlanego jako całości, zatem jako wykonane we wnętrzu samodzielnego lokalu należy je potraktować jako prace o charakterze szeroko pojętego urządzania wnętrz (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12.10.2012 , II SA/Kr 1239/11, LEX nr 1152759). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela ten pogląd. Oznacza to, iż z całą pewnością brak pozwolenia na budowę czy skutecznego zgłoszenia nie stanowi przesłanki do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust.2 Prawa budowlanego w stosunku do prac polegających na wyburzeniu i postawieniu ścianki działowej. Przyjęta przez organ kwalifikacja spornych robót budowlanych jako przebudowy stanowi naruszenie przepisu prawa materialnego (art. 3 ok. 9 Prawa budowlanego) i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a": p.p.s.a. Wadliwa wykładnia doprowadziła bowiem do zastosowania niewłaściwego trybu postępowania (to jest art. 51 ust.7 Prawa budowalnego). Organ zakwalifikował jako przebudowę również wymianę instalacji elektrycznej wewnątrz lokalu mieszkalnego. I to stanowisko nie jest trafne. Przebudową bowiem jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Wymianę starej instalacji na nową należy wiązać z remontem bądź bieżącą konserwacją, w zależności od zakresu wykonanych prac. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia przez organ. Należy tez zwrócić uwagę na nowelizację ustawy Prawo budowlane, dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2015 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane –opublikowaną w Dz.U. nr 443 z dnia 27 marca 2015r., która w zakresie zmian definicji legalnych, jak i uregulowań art. 29 i 30 Prawa budowlanego weszła w życie 27 czerwca 2015 roku (art. 9 ustawy zmieniającej). Stosownie do art. 6 us.1 ustawy zmieniającej do spraw nie zakończonych ostateczną decyzją stosuje się przepisy dotychczasowe. Ostatecznym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie jest zaskarżone postanowienie. Jego uchylenie ma taki skutek, że organ w dalszym postępowaniu winien stosować przepisy po nowelizacji. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien rozważyć, czy instalacja elektryczna wewnątrz lokalu nie stanowi urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), zatem jej wymiana byłaby remontem urządzenia budowlanego, które z kolei w myśl art. 29 ust.2 pkt 1c i art. 30 ust.1 pkt 2a Prawa budowlanego (w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą) nie podlega ani zgłoszeniu ani pozwoleniu. Na koniec raz jeszcze przypomnieć należy, niezależnie od trafności zakwalifikowania spornych prac do określonej kategorii robót budowlanych, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków w tym także finansowych nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, Kryterium uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych jest jedynym kryterium, którym właściwy organ winien kierować się przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić zawarte w niniejszym uzasadnieniu rozważania i wskazówki. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. B.A.