I SA/Wa 1527/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun- Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Tomasz Szmydt WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu zażalenia P. G. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Postanowienie Kolegium zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Ww. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezydent [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku P. G. i G. G. o podział nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] z powodu toczącego się w Sądzie Rejonowym [...] postępowania z wniosku M. Ł. i A. D. o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie własności nieruchomości objętej ww. księgą wieczystą. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P. G. Skarżący wskazał, że wniosek o zasiedzenie własności nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] dotyczy wyłącznie części nieruchomości, a planowany podział nie będzie naruszał ewentualnych praw M. Ł. i A. D. W opinii skarżącego rozstrzygnięcie wniosku o podział nieruchomości w niniejszej sprawie nie jest w żaden sposób zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ponadto organ stwierdził, że w sprawie ma znaczenie przepis art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 782) stanowiący, iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. (...) Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Ustęp 3 powołanego wyżej przepisu stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie Kolegium zasadne jest zawieszenie postępowania o podział nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] albowiem istotnym elementem w sprawie jest ustalenie prawa własności działek, które powstaną w wyniku ich podziału. Ustalenie to jest niezbędne z uwagi na fakt, iż projektowana do wydzielenia działka nr [...] (będąca przedmiotem postępowania w sprawie zasiedzenia) ma służyć, zgodnie z postanowieniami planu miejscowego, poszerzeniu istniejącej już ulicy. Wydzielenie tej działki spowoduje, zgodnie z treścią art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przejście z mocy prawa na własność Miasta [...] wspomnianej powyżej działki z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W tym samym momencie za przejęty grunt zostanie wszczęta procedura odszkodowawcza względem osoby lub osób, które wykażą w tym czasie tytuł prawny do nieruchomości. W przypadku dalszego procedowania przez organ pierwszej instancji mogłoby dojść do sytuacji, że odszkodowanie za przejście części działki o nr ew. [...] (projektowana [...]) zostałoby wypłacone innym osobom niż te, które wskutek późniejszego prawomocnego orzeczenia Sądu Rejonowego [...] nabyłyby własność przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym na poszerzenie ulicy [...]. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r. P. G., reprezentowany przez r. pr. [...], wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że wynik postępowania w sprawie przed sądem powszechnym o zasiedzenie nieruchomości, stanowiącej część gruntu objętego wnioskiem w postępowaniu administracyjnym o podział nieruchomości, ma charakter prejudycjalny dla postępowania z wniosku o podział nieruchomości z uwagi na kwestie wypłaty odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną w wyniku postępowania podziałowego. Skarżący stwierdził, iż podnosił na etapie postępowania administracyjnego, że rozstrzygnięcie w sprawie z wniosku o zasiedzenie prowadzonej pod sygn. akt [...] przed Sądem Rejonowym [...] nie stanowi prejudykatu dla wniosku o podział nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Wskazał, że wniosek o zasiedzenie nie obejmuje całego obszaru w obrębie działki ew. nr [...] wzdłuż jej północnej granicy, sąsiadującego z obecną ul. [...], pod której poszerzenie miałaby być przejęta część nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Podkreślił, że obszar gruntu objęty wnioskiem o zasiedzenie pozostaje w obszarze całej planowanej dz. ew. [...], a zatem planowany podział nie wpływa na możliwość zasiedzenia powierzchni gruntu objętej wnioskiem o zasiedzenie. Odwołując się do treści art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podniósł, iż z przepisu tego wynika, że postępowanie w sprawie odszkodowania poprzedzone jest negocjacjami, które mają charakter cywilnoprawny, a uprawnionymi do inicjowania tego postępowania są zarówno dotychczasowy właściciel jak i właściwy organ. Ewentualne, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania stanowi odrębne postępowanie od postępowania w sprawie podziału nieruchomości. W konsekwencji, kwestia, że inny może być podmiot, któremu należy wypłacić odszkodowanie, może mieć znaczenie co najwyżej w trakcie negocjacji i w toku postępowania administracyjnego o odszkodowanie. Nie ma ona natomiast znaczenia dla postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Ponadto, odwołując się do doktryny strona skarżąca podkreśliła, że sam podział nieruchomości dokonany w trybie administracyjnym nie wywołuje zmian podmiotowych w przedmiocie prawa własności (z wyjątkiem wynikającym z art. 98 ust. 1 u.g.n.). Jest to typowy podział administracyjny (geodezyjny) nieruchomości, a nie jej podział prawny. Decyzja administracyjna o zatwierdzeniu projektu podziału - co do zasady - nie wywiera skutków w przedmiocie prawa własności, jej celem jest bowiem wyłącznie dokonanie fizycznego i ewidencyjnego podziału działki gruntu odrębnie oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków na większą liczbę działek ewidencyjnych. Wobec tego skarżący stwierdził, że ocena skutków prawnych wydanej decyzji dla przejścia prawa własności na jeden z podmiotów wymienionych w art. 98 ust. 1 u.g.n. nie następuje a priori, a po wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji o podziale nieruchomości. W opinii skarżącego dopiero wtedy może nastąpić ocena, czy doszło do przejścia prawa własności z mocy prawa czy konieczne jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz wówczas także aktualizuje się kwestia wypłaty odszkodowania. Jednocześnie stwierdził, że postępowanie w sprawie o zasiedzenie toczy się od roku 2007 i ogranicza wnioskodawcom w sposób istotny rozporządzanie nieruchomością. W konsekwencji, P. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ akt ten narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organy obu instancji uznały, że zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w cytowanym przepisie, dla postępowania o podział nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej pod nr [...] - jest toczące się przed Sądem Rejonowym [...] postępowanie z wniosku M. Ł. i A. D. o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie własności części ww. nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. W pierwszej kolejności należy wskazać, że aby mogło nastąpić zawieszenie postępowania na tej podstawie niezbędne jest wystąpienie łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygniecie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozpoznane. Takie rozumienie przepisu nie jest przez stronę skarżącą kwestionowane, natomiast zakwestionowane zostało przyjęte przez organy istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym określonym w postanowieniu o zawieszeniu postępowania podziałowego. Zdaniem skarżącego, toczące się postępowanie sądowe o zasiedzenie części działki ewidencyjnej nr [...] nie może tamować postępowania o podział działki nr [...], wszczętego na zgodny wniosek właścicieli tej nieruchomości. Pogląd powyższy i przedstawioną na jego uzasadnienie argumentację prawną Sąd w niniejszym składzie podziela. Bezsporne jest (na co zwracała uwagę strona skarżąca), że sam podział nieruchomości dokonany w trybie administracyjnym nie wywołuje zmian podmiotowych w przedmiocie prawa własności (za wyjątkiem wskazanym w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), albowiem jest to podział geodezyjny nieruchomości a nie podział prawny. Zgodnie z ostateczną decyzją wydaną na podstawie wniosku złożonego przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości zatwierdzającej podział, w wyniku którego następuje wydzielenie działki pod drogę publiczną, starosta reprezentujący Skarb Państwa albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego składają wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Choć przewidziany w art. 98 ww. ustawy skutek prawnorzeczowy w postaci przejścia na właściwy podmiot publiczny prawa własności (wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego) nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną następuje z mocy samego prawa, to kwestia, czy skutek ten wystąpił czy nie, jest rozstrzygana przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1676/09, LEX nr 554064). Artykuł 98 ust. 3 ustawy wyraźnie wskazuje, że za działki gruntu, których własności (użytkowania wieczystego) dotychczasowy uprawniony został pozbawiony wskutek dokonania podziału w warunkach wskazanych w art. 98 ust. 1, przysługuje odszkodowanie. Jak słusznie wskazywała strona skarżąca wysokość, forma i termin wypłaty tego odszkodowania w pierwszej kolejności powinny być przedmiotem rokowań prowadzonych między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. W przypadku osiągnięcia porozumienia co do należnego odszkodowania strony zawierają stosowną umowę. Z treści art. 98 ust. 3 ustawy wynika, że jeżeli nie dojdzie do ustalenia odszkodowania w drodze rokowań, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Zastosowanie znajdą tu zatem przepisy art. 128 i nast. Zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że przyszłe postępowanie w sprawie rokowań, ewentualnie ustalenia i wypłaty odszkodowania to odrębne postępowania od postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. W konsekwencji, na ich etapie obowiązkiem organu administracji będzie weryfikacja stron postępowania celem prawidłowej wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Wobec powyższego, podzielając zarzuty skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej uwzględni powyższe stanowisko Sądu oraz wyda rozstrzygnięcie, uzasadniając je zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.