IV SA/Wa 2648/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi R. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia i zwrotu nadpłaty z tytułu nienależnie uiszczonych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oddala skargę M. P. i R.P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 roku wystąpili o zwrot nadpłaty w wysokości 11,918,50 zł z tytułu nienależnie uiszczonych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, ze wskazaniem art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconej lub nienależnie zapłaconej należności - opłaty. We wniosku została zakwestionowana zasadność pobierania opłat wobec faktu, że ich naliczenie i pobranie nastąpiło z pominięciem formy decyzji administracyjnej. W ocenie wnioskodawców kwota została pobrana bez tytułu prawnego. Po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta Powiatu w N. decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych ( Dz. U. 2013 poz. 885 z późn. zm.) oraz art 72 § 1 pkt 1 i art. 75 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa ( Dz. U. 2012 poz. 749 z późn. zm.) odmówił stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w wysokości 11.918,50 zł z tytułu nienależnie uiszczonych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z załącznikiem do wniosku z dnia [...] grudnia 2014 roku. W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta N. wskazał, że w myśl art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego przez podatnika podatku (opłaty). Oznacza to, że z nadpłatą mamy do czynienia wówczas, gdy uiszczone świadczenie podatkowe w świetle obowiązującego prawa nie powinno było w ogóle powstać ( świadczenie nienależne ) lub też, gdy świadczenie podatkowe zostało uiszczone w kwocie wyższej niż wynika to z treści obowiązującego prawa (wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 roku I GSK 385/2012 ). Wnioskodawcy nie kwestionują zasadności pobierania opłat co do zasady, upatrując jednocześnie w braku decyzji administracyjnej podstawy do żądania zwrotu zapłaconych kwot. W okresie, który wskazano w załączniku do wniosku, w którym regulowano opłaty w oparciu o wystawione faktury obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 roku w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego ( Dz. U. 2004 Nr 37 poz. 333 ). Rozporządzenie to określało wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, czynności związane z uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, czynności związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, określonych w załączniku nr 4 do rozporządzenia oraz za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Zdaniem Starosty trudno uznać, że opłaty dokonywane przez wnioskodawcę w oparciu o dokumenty rachunkowe oparte na zapisach ww. rozporządzenia, stanowią świadczenie nienależne, które nie powinno było powstać albo też zostało poniesione w kwocie wyższej niż to wynika z przepisów prawa. Organ podał, że nie można także zakwestionować legitymacji do pobierania opłat, bowiem z art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynikał bezspornie odpłatny charakter wydawania dokumentacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z przewidzianymi wyjątkami. W ocenie organu I instancji wskazanej jako podstawę wystąpienia nadpłaty czynności nie można zarzucić wadliwości, skutkującej stwierdzeniem jej bezprawności tj. brakiem podstawy prawnej do naliczenia i pobrania opłaty. W tym miejscu podano za wyrokiem NSA z dnia 3 marca 2013 roku II GSK 2365/11 oraz wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 roku I OSK 707/13, że sprawy obciążenia opłatami za czynności geodezyjne i kartograficzne, np. wystawienie faktury za czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczą obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ani ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2004 r. Nr 37 poz. 333 ze zm.), nie określają wprost, w jakim trybie i w jakiej formie ustalana jest wysokość opłaty za te czynności. Opłaty są pobierane przez jednostki budżetowe, w związku z czym są przekazywane do budżetu danego urzędu i z datą wpływu do budżetu stają się środkami publicznymi jako dochody publiczne. Ze względu jednak na ich ekwiwalentny charakter nie mają one charakteru daniny publicznej i do określenia ich wysokości nie została przewidziana forma decyzji. Organ stwierdził, że analizując, uregulowania ww. ustawy i wydanego do niej rozporządzenia należy dojść do wniosku, że przepisy te stanowią pełną podstawę do kształtowania opłat i ich pobierania. Organ I instancji przytoczył również fragment wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. K. 30/12 - " (.,. ] wskazanie w sentencji na inną datę utraty mocy obowiązującej niż dzień ogłoszenia niniejszego wyroku jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy podkreślić, że sama zasadność ponoszenia przedmiotowo istotnych opłat nie budzi wątpliwości. Przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej". Zdaniem Starosty nie budzi wątpliwości zasadność pobierania opłat za czynności będące przedmiotem wniosku. Wobec tego, Starosta N., w związku z brakiem okoliczności, o których mowa w art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, odmówił stwierdzenia nadpłaty, a w konsekwencji również jej zwrotu zgodnie z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 roku. Od powyższej decyzji Starosty N. z dnia [...] stycznia 2015 r. M. P. i R.P. wnieśli odwołanie, w którym podnieśli, że wobec braku stosownej decyzji o nałożeniu opłaty pobrane opłaty określone we wniosku z dnia [...] grudnia 2014r. były nienależne. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 200lr. Nr 79, poz. 856 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty N. z dnia [...] stycznia 2015r. odmawiającą stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w wysokości 11.918,50 zł z tytułu nienależnie uiszczonych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że stosownie do art. 72 § 1 Ordynacji podatkowej za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku (opłaty). Przyjmuje się, że podatek nadpłacony to podatek zapłacony w kwocie wyższej niż należna. Natomiast podatek zapłacony nienależnie to kwota uiszczona przez podatnika w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej zapłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. W obu przypadkach świadczenie podatnika dokonane na rzecz wierzyciela podatkowego przewyższa to, czego wymaga od niego przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponad świadczenie obowiązkowe jest nadpłatą. Zdaniem Kolegium Odwoławczego, w niniejszej sprawie kluczowe było ustalenie czy istniał przepis prawa nakładający obowiązek wniesienia opłaty przez skarżących. Zgodnie z art. 40b ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu z dat wystawienia faktur tj. od stycznia 2011 r. do grudnia 2011 r.) organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty za sporządzanie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków. Opłata za udostępnianie materiałów zasobu oraz za wykonanie czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1, jest iloczynem odpowiednich stawek podstawowych, liczby jednostek rozliczeniowych oraz współczynników korygujących lub sumą takich iloczynów. Opłatę pobiera się przed udostępnieniem materiałów zasobu lub przed wykonaniem czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1. SKO podkreśliło, że istniał ustawowy obowiązek uiszczania opłat za sporządzanie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków. Kolegium wskazało, że jak wynika z treści wniosku (oraz odwołania) skarżący upatrują nadpłaty w braku wydania decyzji w przedmiotowej sprawie zgodnie z uchwałą NSA z dnia 26.06.2014 r. sygn. akt I OPS 1/14. Wskazać należy, iż przedmiotowa uchwała zapadała w celu wyjaśnienia rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym konieczności wydania w podobnych sprawach decyzji administracyjnej ustalającej opłatę. Przed wydaniem powyższej uchwały sądy administracyjne dopuszczały wystawianie faktur z tytułu opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (co miało miejsce w niniejszej sprawie) albo wskazywały na konieczność wydania decyzji. Przyjąć należy, iż zmiana linii orzeczniczej nie uzasadnia zarzutu, iż opłaty (pobrane przed ww. uchwałą) były pobrane bez podstawy prawnej. W sprawie niniejszej zatem, zdaniem organu odwoławczego istniały podstawy do wydania decyzji o odmowie ustalenia i zwrotu nadpłaty z tytułu nienależnie uiszczonych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Zdaniem SKO pobrane w 2011 roku opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne nie mogą być uznane za nadpłatę bowiem obowiązek ich ponoszenia wynikał z przepisów prawa. Powyższa decyzja Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015r. została zaskarżona przez M. P. i R.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity, Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne pobrane od Skarżących w roku 2011 z pominięciem wymaganej przez prawo formy decyzji administracyjnej są należne, 2. art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt 30/12 (Dz. U. z 2013 r., poz. 805), poprzez błędne uznanie, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne pobrane od Skarżących w 2011 roku na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r. nr 37, poz. 333), są należne, podczas gdy z uwagi na stwierdzenie niekonstytucyjności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, i utratę mocy obowiązującej przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. podstawa prawna uprawniająca do nałożenia ww. daniny publicznej odpadła. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty N. z dnia [...] stycznia 2015 r. Ponadto wnieśli o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd stwierdza, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organy administracji orzekające w sprawie dokonały prawidłowej interpretacji zastosowanych przepisów prawa w tym art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego przez podatnika podatku ( opłaty). Oznacza to, że z nadpłatą mamy do czynienia wówczas, gdy uiszczone świadczenie podatkowe (lub opłata) w świetle obowiązującego prawa nie powinno było w ogóle powstać - świadczenie nienależne, lub też, gdy świadczenie zostało uiszczone w kwocie wyższej niż wynika to z treści obowiązującego prawa (wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 roku I GSK 385/2012 ). Wnioskodawca powstanie nadpłaty upatrywał w braku decyzji administracyjnej określającej wymiar opłaty za czynności geodezyjne. Brak tej decyzji wnioskodawcy uznali za podstawę do żądania zwrotu wniesionych w 2011 roku opłat. W tych okolicznościach Sąd stwierdza, ze w okresie, który wnioskodawca wskazuje w załączniku do wniosku (rok 2011), w którym regulował opłaty w oparciu o wystawione faktury obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 roku w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego ( Dz. U. 2004 Nr 37 poz. 333 ). Rozporządzenie to określało wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, czynności związane z uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, czynności związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, określonych w załączniku nr 4 do rozporządzenia oraz za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Zdaniem Sądu nie można uznać, że opłaty dokonywane przez wnioskodawcę w oparciu o dokumenty rachunkowe oparte na zapisach ww. rozporządzenia, stanowią świadczenie nienależne, które nie powinno było powstać albo też zostało poniesione w kwocie wyższej niż to wynika z przepisów prawa. Sąd jest zdania, że nie można zakwestionować legitymacji do pobierania opłat, bowiem z art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynikał bezspornie odpłatny charakter wydawania dokumentacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z przewidzianymi wyjątkami. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można mówić o braku podstawy prawnej do naliczenia i pobrania opłaty. Podkreślić wypada również, że ani ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2004 r. Nr 37 poz. 333 ze zm.), nie określają wprost, w jakim trybie i w jakiej formie ustalana jest wysokość opłaty za te czynności. Opłaty są pobierane przez jednostki budżetowe, w związku z czym są przekazywane do budżetu danego urzędu i z datą wpływu do budżetu stają się środkami publicznymi jako dochody publiczne. Ze względu jednak na ich ekwiwalentny charakter nie mają one charakteru daniny publicznej i do określenia ich wysokości nie została przewidziana forma decyzji. Wydanie stosownej uchwały przez NSA w tej sprawie w 2014 roku nie może powodować, że opłaty dokonane w 2011 roku na podstawie faktur były nienależne. Trzeba stwierdzić, że uregulowania ww. ustawy i wydanego do niej rozporządzenia stanowią pełną podstawę do kształtowania opłat i ich pobierania. Sąd pragnie również zwrócić uwagę na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. K. 30/12. W uzasadnieniu tego wyroku podano, że " (.,. ] wskazanie w sentencji na inną datę utraty mocy obowiązującej niż dzień ogłoszenia niniejszego wyroku jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy podkreślić, że sama zasadność ponoszenia przedmiotowo istotnych opłat nie budzi wątpliwości. Przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej". Reasumując trzeba podkreślić, że zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości zasadność pobierania opłat za czynności będące przedmiotem wniosku. Wobec tego, organy administracji, w związku z brakiem okoliczności, o których mowa w art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, zasadnie odmówiły stwierdzenia nadpłaty, a w konsekwencji również jej zwrotu zgodnie z wnioskiem z dnia 30 grudnia 2014 roku. W tych okolicznościach trzeba uznać, że stanowisko organów obu instancji było prawidłowe. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny sprawy, Sąd stwierdza, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ dokonał dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uzasadnił podstawę prawną wskazaną w decyzji i dokonując właściwej interpretacji przepisów wydał rozstrzygnięcie zgodne z prawem. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), należało oddalić skargę jako niezasadną.