III SA/Kr 550/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skarg Prokuratora Okręgowego na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 listopada 2015r. nr [....] z dnia 6 listopada 2015r. nr [....] z dnia 6 listopada 2015r. nr [....] w przedmiocie odmowy wydania decyzji prostującej błąd z urzędu uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji Burmistrz w związku ze złożonym w dniu 5 sierpnia 2014 r. wnioskiem D. M. o sprostowanie błędu, decyzjami z dnia [...] 2014 r., 1. znak: [...] odmówił wydania decyzji prostującej błąd z urzędu w decyzji z dnia [...] 2012 r. nr [...]; 2. znak: [...] odmówił wydania decyzji prostującej błąd z urzędu w decyzji z dnia [...] 2012r ., znak: [...]; 3. znak: [...] odmówił wydania decyzji prostującej błąd z urzędu w decyzji z dnia [...] 2012 r. nr [...] - w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 20 ust. 2, ust. 3, w związku z art. 31, art. 32 ust. 2, w związku z art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), dalej "u.ś.r.", art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.". W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że decyzjami: 1. znak [...] z dnia [...] 2012 r.; 2. znak [...] z dnia [...] 2012 r.; 3. znak [...] z dnia [...] 2012 r. - przyznano D. M. zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dzieci E. i M. M. w wysokości 400,00 zł miesięcznie. W dniu 21.07.2014 r. D. M. złożyła wnioski o wznowienie postępowania administracyjnego i przyznanie dodatku na każde z dzieci. Postanowieniami z dnia [...] 2014 r. odmówiono wznowienia postępowania. W dniu 4.08.2014 r. wpłynął wniosek o sprostowanie błędu w sentencji ww. decyzji. W związku z uznaniem, iż wniosek wyraża niezadowolenie D. M. z odmowy wznowienia postępowania uznano go za odwołanie i przekazano do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pismami z dnia 11.09.2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji powinien rozpatrzyć wniosek o sprostowanie błędu w oparciu o art. 31 u.ś.r. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy uznano, że zastosowana w dniu wydania przedmiotowych decyzji interpretacja art. 10 u.ś.r., iż dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje w kwocie 400 zł miesięcznie, a rekompensatą za sprawowanie opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu jest wydłużony okres przysługiwania dodatku do 36 miesięcy kalendarzowych, jest interpretacją prawidłową. Ponadto organ nadmienił, że od decyzji ustalających prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego D. M. przysługiwały odwołania, jednakże z tego prawa nie skorzystała. D. M. wniosła od powyższych decyzji odwołania. W obszernych odwołaniach, powołując się głównie na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. l OPS 15/13, skarżąca żądała aby organ sprostował z urzędu treść przedmiotowych decyzji w ten sposób ażeby przyznano skarżącej dwa dodatki do zasiłku zamiast jednego. Podniosła, że w okresie od 1 kwietnia 2012 r. do 31 października 2014 r. przebywała na urlopie wychowawczym celem sprawowania opieki nad córkami: E. M. i M. M. urodzonymi dnia 29 grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 6 listopada 2014 r. 1. nr [...]; 2. [...]; 3. [...] - utrzymało w mocy decyzje organu I instancji - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 31 oraz art. 10 u.ś.r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołując art. 31 u.ś.r. wskazał, iż brak jest podstaw do tego ażeby organ dokonał sprostowania treści przedmiotowych decyzji, albowiem zostały one podjęte w oparciu o obowiązujący przepis prawa, którego treść nie uległa zmianie. Nie została również stwierdzona sprzeczność tego przepisu z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny. W sprawie doszło jedynie do ujednolicenia orzecznictwa sądów administracyjnych przez wydanie uchwały NSA, która ustala wykładnię art. 10 u.ś.r. , przy czym jest to wykładnia, która wiąże sądy administracyjne i to jedynie w sprawach, które będą rozstrzygane po dniu podjęcia tej uchwały tj. po dniu 26 czerwca 2014 r. Zdaniem organu odwoławczego, wydanie tej uchwały w żaden sposób nie może stanowić podstawy do sprostowania z urzędu błędu organu w decyzjach podejmowanych w 2012 r. Decyzje których wzruszenia domaga się D. M. są decyzjami ostatecznymi i mogą zostać zmienione tylko w trybie nadzwyczajnym, bądź to przez stwierdzenie ich nieważności, bądź też w trybie wznowienia postępowania. Brak jest podstaw do tego ażeby zmiana przedmiotowych decyzji nastąpiła w trybie art. 31 u.ś.r. Prokurator Okręgowy wniósł na powyższe decyzje skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości oraz uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie prawa: 1) procesowego, które miało wpływ na treść orzeczenia - art. 31 u.ś.r., przez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż ten nadzwyczajny tryb postępowania nie ma zastosowania w przypadku zmiany linii orzeczniczej sądów administracyjnych i tym samym nie pozwala na ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, 2) materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.ś.r., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje w stałej wysokości - 400 zł, niezależnie od ilości urodzonych dzieci, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów winna prowadzić do uznania, iż dodatek przysługuje do każdego z przyznanych zasiłków rodzinnych, a zatem na każde z dzieci. W uzasadnieniu zarzutów Prokurator podniósł, że w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął dotychczas pojawiające się w orzecznictwie rozbieżności interpretacyjne i orzekł, że: "Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci". Mając na uwadze tezę uchwały wraz z przedstawioną na jej poparcie argumentacją Prokurator stwierdził, iż zaskarżone decyzje, pozostają w sprzeczności z art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.ś.r. D. M. pomimo przyznania jej zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci tj. E. M. i M. M. urodzonych podczas jednego porodu otrzymała dodatek w kwocie 400 zł miesięcznie. Natomiast prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż D. M. przysługiwał dodatek w wysokości 800 zł miesięcznie tj. po 400 złotych na każde dziecko. Przedstawiona argumentacja wskazuje, iż zaskarżone decyzje nie odpowiadają prawu w zakresie w jakim przyjmują, że nadzwyczajny tryb postępowania z art. 31 u.ś.r. nie ma zastosowania w przypadku zmiany linii orzeczniczej sądów administracyjnych i tym samym nie pozwala na ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy oraz nie przyznaje dodatku do zasiłku rodzinnego na drugie z urodzonych przez D. M. podczas jednego porodu dzieci. W konsekwencji winny być derogowane z obrotu prawnego jak i decyzje organu I instancji. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Kolegium wskazało, że stanowisko Prokuratora miałoby uzasadnienie w sytuacji gdyby decyzje organu l instancji dotyczące przyznana świadczenia zostały wydana pod dniu wejścia w życie uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. Uchwała ta rozstrzygnęła pojawiające się w orzecznictwie rozbieżności interpretacyjne. Gdyby zatem organ pierwszoinstancyjny przyznawał D. M. świadczenie po dniu 26 czerwca 2014r., to zasadne byłoby dokonanie sprostowania decyzji. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, taka sytuacja nie może dotyczyć decyzji wydanych przed dniem wydania uchwały. Zdaniem Kolegium, wydanie tej uchwały w żaden sposób nie może stanowić podstawy do sprostowania z urzędu błędu organu w decyzjach podejmowanych w 2012 r. Decyzje których wzruszenia domaga się Prokurator są decyzjami ostatecznymi i mogą zostać zmienione tylko w trybie nadzwyczajnym, bądź to przez stwierdzenie nieważności, bądź też w trybie wznowienia postępowania. Brak jest podstaw do tego ażeby zmiana przedmiotowych decyzji nastąpiła w trybie art. 31 u.ś.r, albowiem stanowiłoby to naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty (w tym decyzje, postanowienia) nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 P.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W pierwszej kolejności należało zauważyć, że podstawą wydania zaskarżonych decyzji był w istocie art. 31 u.ś.r., który stanowi, że jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. W ocenie Sądu, przytoczony wyżej przepis stanowi samodzielną podstawę sprostowania decyzji administracyjnej w przedmiocie świadczeń rodzinnych, w sytuacji, w której odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości – dokonane w prostowanej decyzji – były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych. Sprostowanie to nie ma zatem charakteru porządkowego (jak to ma miejsce w wypadku ujawnienia w decyzji błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek, których sprostowanie nie powinno wpływać na treść rozstrzygnięcia organu), lecz stanowi szczególny tryb merytorycznej modyfikacji wydanego orzeczenia. Jest to tryb swoisty dla decyzji wydawanych w sprawach świadczeń rodzinnych, przy czym ustawodawca nie ogranicza możliwości zastosowania tego trybu do decyzji nieostatecznych czy ostatecznych, ani nie wskazuje, by uprzednie wyczerpanie toku instancji stanowiło przesłankę zastosowania tego przepisu. Zatem od realiów konkretnej sprawy zależy, czy w sprawie zastosowany zostanie art. 31 u.ś.r., czy też instytucje ogólnego postępowania administracyjnego, jak wznowienie postępowania czy też stwierdzenie nieważności, zmiana lub uchylenie decyzji. Sąd zauważa przy tym, że w doktrynie pojawiły się wypowiedzi charakteryzujące "błąd", który może być przyczyną zastosowania art. 31 u.ś.r. Wskazuje się zatem, że błąd ten "musi też czynić zadość kilku dodatkowym wymogom: powinien być błędem popełnionym przez organ podczas oceny faktów na etapie postępowania zakończonego dotychczasową decyzją odmowną; może polegać na nieustaleniu istotnego faktu lub na jego błędnej interpretacji; może polegać na niewłaściwej ocenie dowodu; może powodować istotne lub nieistotne naruszenie prawa; może nie powodować naruszenia prawa; może wynikać z negatywnej oceny zasadności (celowości) decyzji; wreszcie może być wynikiem oceny dokonywanej w związku ze zmianą linii orzecznictwa organu i odmiennego niż poprzednio kierunku wykładni przepisu" (zob. W. Maciejko, Usunięcie z obrotu prawnego decyzji wójta, Służba Pracownicza 2006 r., nr 12, s. 27-31). Stanowisko to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. W realiach rozpoznawanej sprawy przesłanką wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o sprostowanie z urzędu decyzji Burmistrza: 1. znak [...] z dnia [...] 2012 r.; 2. znak [...] z dnia [...] 2012 r.; 3. Znak [...] z dnia [...] 2012 r. było podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 czerwca 2014 r. uchwały w poszerzonym składzie (sygn. akt I OPS 15/13). W związku z pojawiającymi się rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w niej, że "dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci". Należy w tym miejscu zauważyć, że pomiędzy stronami niniejszego postępowania nie było sporu co do tego, że Burmistrz we wskazanych powyżej decyzjach dokonał odmiennej interpretacji art. 10 ust. 1 u.ś.r. Decyzjami tymi przyznano bowiem dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400 zł (a zatem jako "jeden" dodatek – art. 10 ust. 2 u.ś.r.), podczas gdy skarżąca – w stanie faktycznym tamtych spraw – korzystała z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad dwojgiem dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Wykładnia leżąca u podstaw tych decyzji nie jest już zatem podzielana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd w składzie rozpoznającym skargi w pełni podziela stanowisko wyrażone w zacytowanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. i wskazuje przy tym na tzw. ogólną moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z art. 269 § 1 P.p.s.a. wynika bowiem, że dopóki uchwała NSA nie zostanie zmieniona, żaden skład orzekający sądu administracyjnego nie może odmówić uwzględnienia dokonanej w niej wykładni w swoim orzeczeniu. Należy jednak zauważyć, że zasada ta dotyczy sądów administracyjnych, które kontrolują działalność orzeczniczą organów administracji publicznej. W ten sposób owa ogólna moc wiążąca uchwał NSA rozciąga się również na rozstrzygnięcia organów, które poddano kontroli sądowoadministracyjnej. Nie ma bowiem w zasadzie możliwości, by decyzja administracyjna poddana kontroli sądu administracyjnego, konkretyzująca normę prawną w sposób sprzeczny z aktualną i adekwatną uchwałą NSA, pozostała w obrocie prawnym. Z tych przyczyn Sąd nie widzi podstaw do wykazywania obecnie zasadności wykładni art. 10 ust. 1 u.ś.r., skoro zagadnienie to zostało w zasadzie wyczerpane w uzasadnieniu ww. uchwały NSA (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Burmistrz w przedmiotowych decyzjach dokonał wykładni art. 10 ust. 1 u.ś.r. w sposób nieprawidłowy, dopuszczając się błędu będącego "wynikiem oceny dokonywanej w związku ze zmianą linii orzecznictwa organu i odmiennego niż poprzednio kierunku wykładni przepisu". Nie ma zatem racji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając, że przytoczona wyżej uchwała w żaden sposób nie może stanowić podstawy do sprostowania pierwotnych decyzji organu pierwszej instancji. Przeciwnie, w realiach niniejszej sprawy – w związku z wydaniem przywołanej uchwały – ziściły się wszystkie przesłanki zastosowania art. 31 u.ś.r. Została bowiem wydana decyzja w przedmiocie świadczenia rodzinnego, a wysokość tego świadczenia została ustalona w zaniżonej wysokości na skutek błędnej interpretacji adekwatnych przepisów. Sąd stwierdził zatem, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 31 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie, spowodowanym z kolei oczywiście błędną wykładnią art. 10 ust. 1 u.ś.r., dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób sprzeczny ze stanowiskiem sądów administracyjnych, ujednoliconym uchwałą NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. Wobec powyższego, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a., uchylono zaskarżone decyzje. Stosownie zaś do art. 135 P.p.s.a. środek ten zastosowano również względem decyzji organu pierwszej instancji, albowiem było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W ocenie Sądu zasadne jest obecnie przystąpienie przez właściwy organ do sprostowania przedmiotowych decyzji 1. znak [...] z dnia [...] 2012 r.; 2. znak [...] z dnia [...] 2012 r.; 3. znak [...] z dnia [...] 2012 r., w celu zapewnienia skarżącej możliwości skorzystania ze świadczeń rodzinnych w prawidłowej wysokości, uwzględniającej tezę uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. Zastosowanie art. 31 u.ś.r. jest bowiem w niniejszej sprawie optymalne z perspektywy celów świadczeń rodzinnych, a w szczególności dodatku, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r. Jest to bowiem najszybszy tryb modyfikacji dotychczasowych decyzji, a z uwagi na oczywisty charakter błędu oraz oczekiwaną zmianę na korzyść osoby uprawnionej, kwestia zasadności sprostowania przedmiotowych decyzji nie powinna wywołać dalszych wątpliwości. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.