I SA/Wa 1345/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun- Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Tomasz Szmydt WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi D. O., A. M. i E. K. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji po rozpatrzeniu wniosku D. O., A. M. i E. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postanowienie Ministra z dnia [...] lipca 2015 r. zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1992 r., nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] obręb ewidencyjny [...] jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] nr [...] w części dotyczącej budynku wystąpiły D. O., A. M. i E. K. – następczynie prawne właściciela dekretowego nieruchomości, tj. Z. K. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] nr [...] w zakresie dotyczącym nieruchomości budynkowej do czasu ostatecznego zakończenia postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] w sprawie o wydanie decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr działki [...] z obrębu [...]. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego. Stwierdził, że z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynikają cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Minister podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż ww. skomunalizowana nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Art. 1 dekretu stanowi, że wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy m. st. Warszawy. Następnie na mocy przepisów art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stały się one własnością Skarbu Państwa. Przejście własności nie obejmowało budynków położonych na tych gruntach, o czym stanowi art. 5 dekretu, jako że budynki i inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy pozostają własnością dotychczasowych właścicieli. Organ odwoławczy wyjaśnił, że aby zachować ww. prawo konieczne było złożenie przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (zmienionej później na własność czasową, a następnie na prawo użytkowania wieczystego) w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Prawo własności budynków byłych właścicieli przechodziło na własność gminy (a następnie Skarbu Państwa) dopiero w momencie uprawomocnienia się decyzji o odmowie przyznania im prawa własności czasowej (a następnie użytkowania wieczystego), albo nie złożenia we wskazanym terminie wniosku o przyznanie tego prawa. Z materiału dowodowego w sprawie wynika, iż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony, jednakże nie wynika, aby zapadło prawomocne rozstrzygnięcie w tym zakresie. Natomiast, uznanie bądź nie uznanie, iż wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa własności czasowej został złożony skutecznie (przyznano prawo własności czasowej - aktualnie użytkowania wieczystego) ma znaczenie dla ustalenia prawa własności budynków posadowionych na spornej nieruchomości w dniu komunalizacji - tj. na dzień 27 maja 1990 r. Organ odwoławczy podkreślił za organem pierwszej instancji, że rozpatrzenie wniosku dekretowego leży w kompetencji Prezydenta [...]. W piśmie Urzędu [...] z dnia 26 marca 2015 r., nr [...] wskazano, że postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie własności czasowej gruntu położonego w [...] przy ul. [...] hip. Nr [...] nie zostało dotychczas zakończone. Tym samym, Minister nie podzielił stanowiska wnioskodawców co do tego, że nie ma wątpliwości, iż budynek przy ul. [...] stanowił w dniu 27 maja 1990 r. i w dalszym ciągu stanowi współwłasność wnioskodawczyń. Na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły D. O., A. M. i E. K., reprezentowany przez r. pr. [...]. Skarżące zarzuciły naruszenie: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania do czasu zakończenia prowadzonego przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...], podczas gdy wynik tego postępowania nie ma żadnego wpływu na fakt wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r., nr [...] w warunkach rażącego naruszenia prawa; 2) art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez pominięcie faktu, że wobec wyeliminowania ze skutkiem ex tunc z obrotu prawnego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1956 r. ([...]), odmawiającego dawnemu właścicielowi przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...], znajdujący się na nieruchomości budynek od daty wejścia w życie dekretu do chwili obecnej stanowi własność następców prawnych dawnego właściciela. W konsekwencji, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji oraz poprzedzającego go postanowienia tego organu z dnia [...] maja 2015 r. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie z argumentacją zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm.) doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organy obu instancji uznały, że zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w cytowanym przepisie, dla postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] obręb ewidencyjny [...] jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym w części dotyczącej tego budynku - jest toczące się przed Prezydentem [...] postępowanie z wniosku Z. K. i A. R. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], hip. Nr [...], który wpłynął do Zarządu Miejskiego w dniu [...] kwietnia 1948 r. Organ odwoławczy powołał się dodatkowo na pismo Urzędu [...]z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] potwierdzające tę okoliczność. Pogląd powyższy i przedstawioną na jego uzasadnienie argumentację prawną Sąd w niniejszym składzie podziela. W pierwszej kolejności należy wskazać, że aby mogło nastąpić zawieszenie postępowania na tej podstawie niezbędne jest wystąpienie łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygniecie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozpoznane. Takie rozumienie przepisu nie jest przez stronę skarżącą kwestionowane, natomiast zakwestionowane zostało przyjęte przez organy istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym określonym w postanowieniu o zawieszeniu postępowania nieważnościowego. Ponadto należy przypomnieć, że wniosek Z. K. i A. R. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], hip. Nr [...] został pierwotnie rozpoznany odmownie orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1956 r., nr [...] utrzymanym w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1962 r., nr [...]. Zaś, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność obu rozstrzygnięć. Zdaniem skarżących, powyższa decyzja Ministra z dnia [...] kwietnia 2014 r. wywołała taki skutek, że prawo własności budynku przy ul. [...] powróciło do dawnego właściciela (następców prawnych), tak jak gdyby nigdy go nie utracił. Tego stanowiska Sąd jednak nie podziela. Co do braku skutku prawnorzeczowego w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej (co miało miejsce w niniejszej sprawie) warto odwołać się do postanowienia Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt I CSK 288/2010 (Lex Polonica nr 3069034, Izba Cywilna Biuletyn Sądu Najwyższego 2012/11, Izba Cywilna Biuletyn Sądu Najwyższego 2012/2OSP 2013/4 poz.46). W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów warszawskich przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu wywołuje ten skutek prawny, iż przywraca uprawnionym uprawnienie do ubiegania się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania jako "surogatu" nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu. Nie powoduje natomiast prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie – art. 5 dekretu. W konsekwencji, zasadnie organy administracji stwierdziły, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] marca 1992 r. w żądanym zakresie istotne znaczenie ma wynik postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Należy bowiem zwrócić uwagę na cel przepisów dekretu z 1945 r. Odrębna własność budynku (po utracie własności gruntu z mocy prawa) mogła być zachowana przez byłych właścicieli gruntu gdy uzyskali na podstawie stosownej decyzji administracyjnej prawo podmiotowe do gruntu określone w art. 7 ust. 1 dekretu przy zachowaniu odpowiedniego trybu ubiegania się o takie prawo (terminu złożenia wniosku i przesłanek ustanowienia prawa). W sprawie niniejszej (wobec decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]) wniosek z kwietnia 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) nadal pozostaje nierozpoznany, a więc nie jest zasadne stanowisko strony skarżącej, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość budynkowa stanowiła własność następców prawnych właściciela dekretowego. Przesądzi bowiem o tym dopiero wynik postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] – na co słusznie wskazywały organy administracji uzasadniając konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1