III SA/Lu 140/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] 2014 r., nr [...], wydaną z up. Marszałka Województwa L. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia [...] z dnia [...] 2014 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną K. D.-P.-G.-W.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że w sprawie niniejszej skarżący wnosił o zmianę rozkładu jazdy polegającą m.in. na wprowadzeniu do posiadanego rozkładu jazdy na przedmiotowej linii nowego przystanku zlokalizowanego w W., przy [...]. Organ przeprowadził postępowanie w trybie przewidzianym dla zmiany zezwolenia. Do wniosku o zmianę zezwolenia ma zastosowanie przepis art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm.), który wymaga od wnioskodawcy min. potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z tych przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi. Miasto S. W. – Zarząd Transportu Miejskiego jako organizator publicznego transportu zbiorowego na terenie m. [...] W. określił przystanki komunikacyjne i dworce, których właścicielem nie jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnione dla wszystkich operatorów i przewoźników. Wśród tych przystanków nie wskazano przystanku przy [...] 1 w W.. Przystanek ten nie jest zatem przystankiem dostępnym dla przewoźników, którzy w aktualnym stanie prawnym wnioskują o wydanie zezwolenia lub jego zmianę, a którzy chcieliby korzystać z tego przystanku. Jedynym przystankiem zlokalizowanym w centrum W. jest przystanek przy A. J., parking [...]. Z uwagi na fakt, że skarżący nie posiadał w dotychczasowym rozkładzie jazdy, który stanowi załącznik do jego zezwolenia na linię K. D.-P.-G.-W., przystanku W.-P. D. 1, pomimo posiadania potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z tego przystanku, przystanek ten nie mógł być uwzględniony w nowym rozkładzie jazdy, a zatem wniosek o zmianę zezwolenia nie mógł być rozpatrzony zgodnie z żądaniem skarżącego. Uwzględnienie w rozkładach jazdy innych przewoźników korzystających z przedmiotowego przystanku wynika jedynie z faktu, że przewoźnicy ci (przed wejściem w życie ustawy o publicznym transporcie drogowym), posiadali potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z tego obiektu, a posiadane przez nich rozkłady jazdy obejmowały także ten przystanek. Zgodnie z przepisem art. 83 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, rozkłady jazdy uzgodnione przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność przez okres, którego dotyczą albo do czasu wprowadzenia w nich zmian przez przewoźnika. Przy czym zgodnie z art. 78 cyt. ustawy, podmioty prowadzące działalność w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim i w żegludze śródlądowej mogą ją nadal wykonywać na podstawie posiadanych uprawnień, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2016 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r. skarżący wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że z interpretacja przepisów dokonanej przez organ administracji wynika, że ustawodawca dopuścił do sytuacji, w której przepisy prawa zasadniczo różnicują traktowanie przewoźników umożliwiając jednym korzystnie z atrakcyjnie usytuowanych lokalizacji przystanków, innym zaś takiej możliwości odmówił. W transporcie drogowym w rozkładach jazdy wydawanych po dniu 31 marca 2011 r. może być uwzględniany przestanek przy [...] 1 w W. dla przewoźników: A..R. J. S., F..H..U.. N. J. N., Przewozy Pasażerskie "S." K. Sp. J., natomiast dla skarżącego nie może być uwzględniony. Jedynym kryterium różnicującym podmioty jest to, czy przed datą wejścia w życie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym określony podmiot dysponował zezwoleniem uwzględniającym przystanek komercyjny, niewymieniony aktualnie w wykazie sporządzonym przez organizatora. W ocenie skarżącego organ traktując równo wszystkich przewoźników winien albo stosować przepis art. 83 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i odmawiać wydawania nowych zezwoleń uwzględniających przestanki, które nie zostały uzgodnione przez organizatora (w przypadku upływu czasu, na który poprzednie zezwolenie zostało wydane), albo stosować przepis art. 79 ust. 1 zdanie 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym działalność w zakresie krajowego regularnego przewozu osób może być podejmowana i wykonywana na podstawie przepisów dotychczasowych, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2016 r. w krajowym transporcie drogowym i wydawać zezwolenia wszystkim przewoźnikom nawet, gdy rozkłady jazdy uwzględniają przystanki nie uzgodnione przez organizatora. W przekonaniu skarżącego ustawodawca przewidział sytuację, w której przewoźnicy mogliby zostać różnie potraktowani w tym samym stanie prawnym i faktycznym i dlatego wprowadził normę art. 79 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, która umożliwia organom administracji publicznej uzgadnianie rozkładów jazdy z pominięciem jej przepisu art. 46 ust. 1 pkt 4, przy czym nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2016 r. Użyte sformułowanie "podejmowana" jednoznacznie wskazuje, że nie istnieją przeszkody, dla których uzgodnienie rozkładu jazdy i ujęcie w nim przestanku komercyjnego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia wejścia ustawy w życie, jest możliwe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje wydane w tej sprawie przez organy obu instancji nie naruszają ani przepisów prawa procesowego, ani też materialnego. Przedmiot tego postępowania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa L. z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), a jej podstawę materialnoprawną stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm., dalej "u.t.d."). W niniejszej sprawie skarżący wnosił o zmianę rozkładu jazdy polegającą m.in. na wprowadzeniu do rozkładu jazdy na linii, na której wykonywał transport drogowy w oparciu o posiadane zezwolenie – nowego przystanku zlokalizowanego w W., przy [...] 1. Przesłanką odmowy zmiany posiadanego przez niego zezwolenia (nr [...] z dnia [...] 2014 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej K. D.-P.-G.-W. było stwierdzenie, że przedsiębiorca nie spełnia wymogów będących podstawą do wydania zezwolenia, dotyczących potwierdzenia uzgodnienia korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi (art. 22 ust. 1 pkt 3 u.t.d.). Z powołanych przez organ przepisów niewątpliwie wynika, że posiadanie uzgodnienia z odpowiednimi podmiotami (właścicielami lub zarządzającymi) zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków objętych rozkładem jazdy jest istotną przesłanką wydania i posiadania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Istotny charakter tego wymogu potwierdza treść art. 18b ust. 1 pkt 3 u.t.d., który wśród zasad wykonywania tego rodzaju przewozów wskazuje, że wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Nie jest możliwe zapewnienie tego wymogu, jeżeli przewoźnik nie dokona uzgodnienia korzystania z przystanków (obiektów dworcowych) z odpowiednim uprawnionym podmiotem. Rozstrzygając sprawę organy obu instancji uwzględniły i wzięły pod uwagę istotne zmiany zasad świadczenia usług w zakresie publicznych przewozów osób, jakie wprowadziła ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13, z późn. zm.; dalej jako "u.p.t.z."), a w szczególności regulacje zawarte w przepisach przejściowych tej ustawy. Nowa regulacja prawna, która weszła w życie zasadniczo w dniu 1 marca 2011 r. (część przepisów wejdzie w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2017 r.) wprowadziła pojęcie publicznego transportu zbiorowego, rozumianego jako powszechnie dostępny regularny przewóz osób wykonywany w określonych odstępach czasu i po określonej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej (art. 4 pkt 14 u.p.t.z.). Publiczny transport zbiorowy odbywa się na zasadach konkurencji regulowanej, o której mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie oraz z uwzględnieniem potrzeb zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego (art. 5 ust. 1 u.p.t.z.). Realizowanie publicznego transportu drogowego wymaga zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, potwierdzenia zgłoszenia przewozu, bądź uzyskania decyzji o przyznaniu otwartego dostępu (art. 5 ust. 2 u.p.t.z.). Publiczny transport zbiorowy może być wykonywany przez operatora publicznego transportu zbiorowego, zwanego dalej "operatorem" lub przewoźnika spełniających warunki do podejmowania i wykonywania działalności w zakresie przewozu osób określone odpowiednio m.in. w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.p.t.z.). W związku z zasadniczą zmianą zasad wykonywania usług w zakresie publicznego transportu drogowego kluczowe dla sprawy są regulacje zwarte w przepisach przejściowych ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Zgodnie z art. 78 u.p.t.z., podmioty prowadzące działalność w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym mogą ją nadal wykonywać na podstawie posiadanych uprawnień, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2016 r. Z przepisu tego wynika, że pomimo wejścia w życie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wprowadzającej nowe zasady organizacji regularnego przewozu osób, dotychczasowe zezwolenia obowiązują nadal i na ich podstawie może być wykonywana działalność w zakresie regularnego przewozu osób. Wykonywanie działalności na podstawie dotychczasowych uprawnień rozumieć należy w ten sposób, że przewoźnicy posiadający ważne zezwolenia, wydane na podstawie ustawy o transporcie drogowym, mogą wykonywać przewozy w zakresie dotychczasowym, na warunkach określonych w zezwoleniu (por. wyrok WSA w Lublinie z 6 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 548/12). Pojęcie warunków określonych w zezwoleniu obejmuje również kwestie uzgodnienia korzystania z obiektów dworcowych i przystanków objętych rozkładem jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia. Zezwolenie wydane w dotychczasowym stanie prawnym uprawnia zatem przewoźnika do wykonywania przewozów na trasie określonej w zezwoleniu i korzystania z przystanków uzgodnionych z ich właścicielem lub zarządcą. Uprawnienia tego przewoźnicy nie utracili po wejściu w życie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, z uwagi na treść przepisów przejściowych (art. 78 u.p.t.z.). Argumentację tą potwierdza również treść art. 83 u.p.t.z., w myśl którego rozkłady jazdy uzgodnione przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność przez okres, którego dotyczą, albo do czasu wprowadzenia w nich zmian przez przewoźnika. Zgodnie z art. 20 ust. 1a u.t.d., obowiązujący rozkład jazdy jest załącznikiem do zezwolenia. W taki sposób stanowi on jego integralną część. Stosownie zaś do art. 22 ust. 1 u.t.d., do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się min.: proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej podaną w kilometrach i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy (pkt 1); potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającym (pkt 3). Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 2 u.t.d., zezwolenie może być zmienione na wniosek jego posiadacza między innymi w razie zmiany rozkładu jazdy, częstotliwości kursowania pojazdów lub zmian godzin odjazdów z poszczególnych przystanków. Taka też sytuacja zachodziła w rozpatrywanej sprawie. Skarżący wnosił bowiem o zmianę rozkładu jazdy polegającą na wprowadzeniu do rozkładu jazdy na przedmiotowej linii nowego przystanku zlokalizowanego w W., przy [...] 1. Należało więc przyjąć, że dokonanie zmiany rozkładu jazdy, poprzez dodanie nowego przystanku nieujętego we wcześniejszym zezwoleniu – odbywa się w trybie przewidzianym dla zmiany zezwolenia. Zezwolenie, które skarżący posiada dotyczy wykonywania regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na wyznaczonej trasie i na warunkach określonych w tym zezwoleniu. W rozpatrywanym przypadku w aspekcie wniosku z dnia [...] września 2014 r., mamy do czynienia ze zmianą elementów tego zezwolenia, związaną z koniecznością spełnienia warunku wskazanego w art. 22 ust. 1 pkt 3 u.t.d. Wskazany przepis wymaga od wnioskodawcy min. potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z tych przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi. W rozpoznawanej sprawie przyczyną odmowy uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, która polegać miała na wprowadzeniu do rozkładu jazdy na przedmiotowej linii nowego przystanku zlokalizowanego w W., przy [...] 1, był brak przedłożenia przez wnioskodawcę dokumentów potwierdzających dokonanie uzgodnienia zasad korzystania z tego przystanku przez Zarząd Transportu Miejskiego W.. W okolicznościach faktycznych tej sprawy powyższe stanowisko organów jest słuszne i zasługuje na aprobatę. Zasadne jest stanowisko, że przedsiębiorstwa wykonujące przewóz regularny, które chcą korzystać z przystanków komunikacji miejskiej muszą uzgodnić z właścicielami lub zarządzającymi tymi przystankami zasady, na jakich będą wykorzystywać tego rodzaju infrastrukturę. Uzgodnienie musi dotyczyć indywidualnego, konkretnego przypadku, gdyż potwierdzenie takiego uzgodnienia ma być dołączone do każdego konkretnego wniosku o wydanie zezwolenia. Warunki i zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych i dworców oraz stawki opłat określa uchwała nr [...] Rady W. z dnia [...] czerwca 2011 r. W § 1 tej uchwały określono, że przystanki komunikacyjne i dworce, których właścicielem lub zarządzającym jest W., wymienione w załączniku do uchwały, zostają udostępnione przewoźnikom. Uchwała ta wydana została na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 6 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13). Stosownie do treści tego przepisu, organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Przy czym określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego. W aktach sprawy znajduje się pismo Zarządu Transportu Miejskiego miasta W. z dnia 1 października 2014 r., w którym uzgodniono przewoźnikowi zasady korzystania z następujących przystanków komunikacyjnych i dworców: 1) S. L., 2) T., 3) P.. S., 4) W., 5) R. W.. Uzgodnienie to nie obejmuje zawnioskowanego przystanku przy P.. D. 1. Jak wykazały organy orzekające, wniosek o uzgodnienie zmiany zezwolenia na wykonywanie przez skarżącego przewozów regularnych na linii K. D.- P.-G.-W. nie zawierał aktualnych uzgodnień przystankowych zlokalizowanych na terenie W., w części dotyczącej przystanku przy P.. D. 1. Przystanek ten nie figuruje bowiem na liście przystanków dostępnych dla przewoźników i operatorów, w świetle powołanej wyżej uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r. Brak wskazywanych uzgodnień przystankowych na dzień złożenia wniosku uniemożliwił w prowadzonym przez organy postępowaniu uzgodnieniowym ustalenie spełnienia tego warunku. Sąd nie dopatrzył się zatem zarzuconego przez skarżącego naruszenia prawa. Organy orzekające trafnie bowiem przyjęły, że skarżący występując o zmianę zezwolenia obowiązany był do wniosku dołączyć nowe (aktualne) potwierdzenie zasad korzystania z przystanków, zawarte z ich właścicielami bądź zarządcami. Wnioskowana przez skarżącego zmiana zezwolenia pociągała bowiem za sobą uruchomienie procedury zmiany rozkładu jazdy, a to z kolei pociągało za sobą obowiązek skarżącego przedłożenia organowi zaktualizowanego potwierdzenia zasad korzystania z przystanków z ich właścicielami i zarządcami. Nie znajduje także uzasadnienia zarzut nierównego traktowania przez organy przewoźników. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r. poz. 584 z późn. zm.), podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Oznacza to, że takimi przepisami są w omawianym przypadku znajdujące zastosowanie w tej sprawie przepisy ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. W konsekwencji należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, z zachowaniem wymagań przepisów postępowania i kryteriów oceny materiału dowodowego wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie naruszono przy tym mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, stąd zarzuty skargi jako nieuzasadnione nie mogły stanowić podstawy do jej uwzględnienia. Z przytoczonych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obowiązany był oddalić skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.