III SA/Lu 1319/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Robert Hałabis,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] w sprawie ustalenie zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy przysługuje dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowych uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] – podjętą na mocy art. 37 b ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o samorządzie gminnym - Rada G. Ł. ustaliła zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy przysługuje dieta oraz zwrot kosztów podróży. Stosownie do § 1 uchwały ustalono dietę dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej G. Ł. w wysokości [...] zł za udział w naradzie sołtysów. W § 2 ust. 1 przyjęto, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej G. Ł. odbywający podróż służbową na polecenie Wójta G. Ł. w granicach gminy otrzymuje dietę w wysokości [...] zł. W myśl § 2 ust. 2 uchwały, przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej G. Ł. odbywający podróż służbową na polecenie Wójta [...] poza terenem gminy otrzymuje zwrot kosztów podróży służbowej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i P. Społecznej z dnia [...] r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167). Zgodnie z § 3 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi G. Ł.. Uchylono (stosownie do § 4) poprzednio obowiązującą uchwałę z dnia [...] r. Rady G. Ł. w sprawie ustalania zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy przysługuje dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowych. W § 5 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. W uzasadnieniu uchwały Rada G. Ł. stwierdziła, że zgodnie z art. 37 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy przysługuje dieta oraz zwrot kosztów podróży. Nie może natomiast wprowadzić innych form rekompensat z tytułu kosztów poniesionych przez sołtysów sprawujących społeczny mandat. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. (nr PN – II.4131.350.2015) Wojewoda stwierdził nieważność powyższej uchwały w części obejmującej jej § 2 ust. 1 z argumentacją, że Rada G. Ł. naruszyła przepis art. 37 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Intencją ustawodawcy było objęcie pojęciem "diety" ogólnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy. Zwrot "koszty podróży służbowej" wskazuje, że są to koszty związane ze zrekompensowaniem faktycznie poniesionych wydatków związanych z podróżą służbową. Ustalenie przez radę gminy kosztów podróży w z góry określonej zryczałtowanej kwocie, przy zupełnym pomięciu, że w konkretnym przypadku wysokość tych kosztów będzie wyższa, bądź niższa od kwoty przyznanego ryczałtu, narusza art. 37 b ust. 1 cyt. ustawy. Uprawnienie do przyznawania świadczeń (diet oraz zwrotu kosztów podróży) nie może odbywać się na jakichkolwiek zasadach, lecz jedynie takich, które respektują obowiązujące prawo. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze G. Ł. podniosła między innymi, że organ nadzoru naruszył przepisy art. 37b ust. 1ustawy o samorządzie gminnym, art. 165 Konstytucji RP oraz art. [...] Europejskiej Karty [...] Lokalnego. Strona skarżąca podniosła, że przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy mogą przysługiwać należności w postaci diety oraz zwrotu kosztów podróży służbowej. Żadne przepisy nie limitują wysokości diety ustalanej na podstawie art. 37 b ust. 1 ustawy. Przepis ten upoważnia radę gminy do przyznania sołtysom prawa do diety jako świadczenia rekompensującego utracony czas, zarobek o wydatki na podróż, zaś w innych przypadkach - wyłącznie do refundacji poniesionych kosztów podróży. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia [...] r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia [...] r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej zwanej "P.p.s.a.", stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrolując akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a, w razie uwzględnienia skargi akt nadzoru podlega uchyleniu, stosownie do art. 148 P.p.s.a. Nie budzi wątpliwości wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] r. sygn. akt IV SA/Po 701/14; publ. Lex nr 1510829). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność § 2 ust. 1 uchwały Rady G. Ł. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy przysługuje dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Materialnoprawną podstawę uchwały stanowi art. 37 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dalej – u.s.g. Przepis ten określa, że gmina może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że w myśl art. 36 ust. 1 u.s.g. organem wykonawczym w sołectwie jest sołtys., zaś sołectwo jest jednostką pomocniczą, którą morze tworzyć gmina (art. 5 ust. 1 u.s.g.). Rada G. Ł. określając treść § 2 ust. 1 uchwały i wprowadzając zasadę że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej G. Ł. odbywający podróż służbową na polecenie Wójta G. Ł. w granicach gminy otrzymuje dietę w wysokości [...] zł. - wbrew stanowisku Wojewody - nie naruszyła prawa. Wyżej wspomniany przepis (art. 37 b ust. 1) upoważnia bowiem radę gminy do ustanowienia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. W tym przypadku spór dotyczy diety w wysokości [...] zł przysługującej sołtysom. Mają oni do niej prawo jeśli odbyli podróż służbową na polecenie Wójta G. Ł.. Poza tym podróż służbowa ma mieć miejsce wyłącznie w granicach tejże Gminy. Takie określenie przez radę reguł ustalania diet dla sołtysów mieści się w granicach wyznaczonych dyspozycją art. 37 b ust. 1 u.s.g. Trzeba zwrócić uwagę, że w § 2 ust. 1 uchwały mówi się po pierwsze, o podróży służbowej, wykonywanej na polecenie wójta gminy, a po drugie, o miejscu wykonywania podróży (w granicach gminy), a to oznacza, że dieta nie przysługuje, jeśli podróż służbowa miałaby odbywać się poza obszarem G. Ł.. Powyższe kryteria decydujące o prawie do diety mieszczą się zatem w ustawowym pojęciu "stanowienia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej przysługuje dieta" i są przejawem realizowania przez Radę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego gwarantowanej przez Konstytucję RP. Wojewoda w ogóle nie rozważa tego zagadnienia i niesłusznie koncentruje swoją uwagę na drugorzędnej w tych okolicznościach kwestii wysokości diety (200 zł) oceniając, że kwotowe określenie diety w tym przypadku utożsamiać należy z należnym ryczałtem przysługującym, niezależnie od rzeczywistych kosztów poniesionych w związku z pełnieniem publicznej i społecznej funkcji przez sołtysa. Termin "dieta" rozumiany jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem takiej funkcji (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Po 387/2012; publ. Lex nr 1234440) oraz jako forma zapewnienia wyrównania finansowego odpowiedniego do kosztów poniesionych z wykonywaniem mandatu przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych (art. [...] Europejskiej Karty [...] Terytorialnego) został zatem nieprawidłowo zinterpretowany przez Wojewodę. W tej sytuacji zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest wynikiem niewłaściwej wykładni przepisu art. 37 b ust. 1 u.s.g.. Jak wyżej wykazano § 2 ust. 1 kwestionowanej przez Wojewodę uchwały nie narusza prawa. Wymaga podkreślenia, że Wojewoda nie neguje prawidłowości pozostałych postanowień uchwały, w tym jej § 1 ustalającego dietę dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej G. Ł. w wysokości [...] zł za udział w naradzie sołtysów (czyli stałego i ryczałtowego określenia swoistego "wynagrodzenia" za udział w naradzie sołtysów) oraz zapisu § 2 ust. 2, w myśl którego, przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej G. Ł. odbywający podróż służbową na polecenie wójta poza terenem gminy otrzymuje zwrot kosztów podróży służbowej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i P. Społecznej z dnia [...] r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej. Stosownie do art. 37 b ust. 1 u.s.g. przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy będzie przysługiwało – po podjęciu stosownej uchwały przez radę gminy - prawo do obu tych świadczeń wymienionych w tym przepisie, to jest diety oraz zwrotu kosztów podróży służbowej. Jak wyjaśnia Sąd Najwyższy w uchwale z dnia [...] r. sygn. akt III AZP 33/95 (publ. OSNAPiUS 1996 nr [...], poz. 216) rada gminy może w drodze przepisów statutowych przyznać sołtysom prawo do zwrotu kosztów przejazdu i diet w sprawach związanych z pełnioną przez nich funkcją. Powyższy pogląd Sądu Najwyższego nie wyklucza prawa rady gminy do podjęcia odrębnej od statutu uchwały w sprawie zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych W tym stanie rzeczy Wojewoda niesłusznie zarzucił Radzie G. Ł. naruszenie prawa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 148 P.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody.