II OSK 1166/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1063/15 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 1063/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] 2015r., nr [..] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym : Decyzją z [..]2015 r. nr [..], Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. J. i W. J. od decyzji z [..]2014 r. znak: [..] Prezydenta Miasta Stołecznego [..] w przedmiocie wymeldowaniu z pobytu stałego P. J. z lokalu nr [..] przy ul. [..] w [..], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W. J.-W., współwłaścicielka lokalu nr [..]przy ul. [..] w [..] zwróciła się do Prezydenta Miasta Stołecznego [..] z wnioskiem o wymeldowania P. J. z pobytu stałego z powyższego lokalu. We wniosku wskazała, że jej syn P. J. od [..] 2001 r. nie zamieszkuje w miejscu pobytu stałego. Zamieszkuje on z żoną i dziećmi w innym lokalu na terenie Dzielnicy [..] w [..]. Składając wyjaśnienia dodała, że syn opuszczając lokal zabrał wszystkie swoje rzeczy, a do lokalu przychodzi z żoną i dziećmi w odwiedziny do niej i do ojca (najczęściej w święta). W toku postępowania Prezydent Miasta Stołecznego przesłuchał W. J. - współwłaściciela lokalu nr [..] przy ul. [..] w [..], który wyjaśnił, że P. J. nie zamieszkuje w lokalu, ale przychodzi z dziećmi w odwiedziny i czasami nocuje. Uważa, że syn powinien zachować zameldowanie w lokalu nr [..]przy ul. [..] w [..], ponieważ z tego adresu odbiera korespondencje. P. J. potwierdził, że nie zamieszkuje na stałe w ww. lokalu. Przebywa w nim, około 2 razy w tygodniu, podczas odwiedzin ojca, a czasami nocuje. W lokalu ma niewiele rzeczy osobistych. Jego własnością w tym lokalu jest całkowicie wymieniona instalacja elektryczna. P. J. dodał, że dobrowolnie nie dokona wymeldowania z miejsca pobytu stałego, ponieważ pod tym adresem ma zarejestrowana firmę, a także z tego adresu odbiera korespondencję. Fakt nie zamieszkiwania P. J. w lokalu potwierdzili przesłuchani w charakterze świadków tj. M. P. i B. F. Prezydent Miasta Stołecznego [..] decyzją z [..] 2014 r. orzekł o wymeldowaniu z pobytu stałego P. J. Organ wskazał, że materiał dowodowy wskazuje bezspornie, że Pi. J. nie zamieszkuje w lokalu nr [..]przy ul. [..] w [..] i lokal ten nie stanowi jego miejsca pobytu stałego. Stąd utrzymywanie zameldowania P. J., pod adresem zameldowania mimo, że pod nim nie zamieszkuje, prowadzi do fikcji meldunkowej. Taka sytuacja jest sprzeczna z celem ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego [..] wniósł P. J. Wojewoda [..], po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [..] 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zebrany w sprawie materiał dowodowy uznał za wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i stwierdził, że lokal nr [..] przy ul. [..] w [..] nie jest dla P. J. miejscem pobytu stałego. W ocenie Wojewody [..] wyjaśnienia stron i zeznania świadków są spójne i nie wykluczają się, a nadto dają podstawę do stwierdzenia, że P. J. dobrowolnie i trwale opuścił miejsce zameldowania na pobyt stały. Bez znaczenia dla sprawy organ uznał natomiast okoliczność odwiedzin ojca zamieszkującego w lokalu. Zdaniem organu sporadyczne przebywanie w mieszkaniu nie może być podstawą do uznania, że dana osoba przebywa tam z zamiarem stałego pobytu. Analogicznie organ ocenił fakt posiadania przez P. J. w lokalu części rzeczy osobistych. Organ stanął na stanowisku, że okoliczność ta nie świadczy o skoncentrowaniu spraw życiowych w tym miejscu i nie wiąże się z faktycznym trwałym przebywaniem właściciela tych rzeczy w miejscu stałego zameldowania. P. J. wskazał bowiem, że od 6 lat nie mieszka w miejscu pobytu stałego. Natomiast odnosząc się do konfliktu P. J. z W. J. - W. organ wyjaśnił, że przepisy meldunkowe abstrahują od oceny motywacji podjętych kroków, kładąc nacisk na trwałość podjętego postanowienia i dobrowolność opuszczenia lokalu. Ewentualne problemy występujące w pożyciu rodzinnym i ich skutki poddawane są ocenie innych norm prawnych niż meldunkowe. Skargę na decyzję organu II instancji wywiódł P. J. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku czego nie wyjaśniono stronie - w sposób nie budzący wątpliwości - przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Skarżący podniósł, że zasady wyrażone w powołanych przepisach zostały zlekceważone przez organy administracji orzekające w sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów procesu według norm obowiązujących. Wojewoda [..] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę stwierdził, że decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa. Kwestię wymeldowania uregulowano w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Pobytem stałym w świetle art. 6 ust. 1 tej ustawy jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, w świetle którego - miejsce stałego pobytu danej osoby to miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje swoje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmując wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmuje i nadaje korespondencję. Decyzja o wymeldowaniu osoby jest uzasadniona w przypadku, gdy osoba ta opuściła w sposób trwały i dobrowolny miejsce stałego pobytu. Zatem organ przed wydaniem decyzji w przedmiocie wymeldowania winien zbadać czy dana osoba opuściła lokal, czy też w lokalu tym przebywa. Organ prowadząc postępowanie podejmuje zatem wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wyczerpująco zbiera i rozpatruje materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie dokonuje oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Wydając rozstrzygnięcie organ sporządza uzasadnienie, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., w którym ma wskazać fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których pozostałym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie służy realizacji zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prowadzenia postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Sąd I instancji uznał, że ustalenia poczynione przez organy administracji orzekające w sprawie uzasadniają przyjęcie, że zaistniały podstaw do wymeldowania P. J. W ocenie Sądu zarzuty skargi dotyczące uchybień proceduralnych, jakich miały się dopuścić organy administracji orzekające w sprawie nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Skarżący wskazał na naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a., ale w uzasadnieniu skargi swoje stanowisko ograniczył do zacytowania tych przepisów prawa. Skarżący nie sprecyzował, na czym konkretnie polegały naruszenia powyższych przepisów przez organy administracji, w szczególności jakie wątpliwości rodzą się po stronie skarżącego. Tym samym nie sposób wywieść czy uchybienie tych przepisów miało rzeczywiście miejsce, a jeśli tak, to jaki jest związek przyczynowy pomiędzy uchybieniami a wynikiem sprawy. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji w toku postępowania podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w tym przeprowadził dowód z dokumentów na okoliczność ustalenia kręgu stron postępowania, a także dowód z przesłuchań świadków oraz stron postępowania na okoliczność zamieszkiwania skarżącego w lokalu. Skarżący był informowany przez organ o przeprowadzonych czynnościach dowodowych, a także miał zapewniony czynny udział w postępowaniu w każdym stadium postępowania. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby skarżący z tego uprawnienia skorzystał, zwłaszcza aby zgłaszał jakiekolwiek żądania, wnioski dowodowe które służyłyby wyjaśnieniu sprawy. Nie wynika również, aby skarżący wypowiedział się co do zebranych dowodów i materiałów. Zebrany materiał dowodowy w sprawie jednoznacznie wskazuje, że skarżący nie zamieszkuje w lokalu. Potwierdzają to zarówno wyjaśnienia wnioskodawczyni, zeznania świadków, jak również twierdzenia samego skarżącego, który przyznał w toku postępowania administracyjnego, że od około 6 lat nie zamieszkuje na stałe w lokalu. Stąd stwierdzić należy, że organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy i prawidłowo go ocenił (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie zostało sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Organ wskazał fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których pozostałym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie budziło wątpliwości, że skarżący w sposób dobrowolny i trwały opuścił miejsce pobytu stałego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. J. zaskarżając go w całości. I domagając się uchylenia przedmiotowego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm obowiązujących. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 7, 8, 9, 10 i 11 kpa w zw. z art. 1 § 2 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku czego nie wyjaśniono skarżącemu kasacyjnie w sposób nie budzący wątpliwości przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej powołany został tylko jeden zarzut, tj. zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7, 8, 9, 10, 11 Kpa w zw. z art. 1 § 2 w zw. z art. 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w wyniku czego skarżącemu nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił, że nie doszło do naruszenia przez organy administracji zasad określonych w art. 7, 8, 9, 10, 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: k.p.a.). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie postępowanie w niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, zostało przeprowadzone w sposób rzetelny i wyczerpujący. Organy administracji, co zauważył i prawidłowo ocenił Wojewódzki Sąd Adminisatrcyjny, wyjaśniły, czy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 35 ustawy o ewidencji ludności, to jest czy skarżący wyprowadził się z przedmiotowego lokalu i czy to wyprowadzenie miało charakter trwały i dobrowolny. Nie można zarzucić Sądowi błędnej oceny co do tego, że skarżący nie mieszka w lokalu, a opuszczenie lokalu nie miało dobrowolnego charakteru. W tym zakresie organy administracji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, w tym dowód z dokumentów na okoliczność ustalenia kręgu stron postępowania, a także dowód z przesłuchań świadków, skarżącego oraz stron postępowania na okoliczność zamieszkiwania skarżącego w lokalu. Skarżący do protokołu zeznał, że w spornym lokalu nie zamieszkuje od 6 lat. Zeznania świadków były spójne i wzajemnie się uzupełniające i brak jest podstaw do odmówienia im wiarygodności. Skarżący kasacyjnie na każdym etapie postepowania był informowany przez organ o przeprowadzonych czynnościach dowodowych, a także miał zapewniony czynny udział w postępowaniu w każdym jego stadium. Zatem organ uczynił zadość obowiązkom wynikającym z art. 8, 9, 10 kpa. Organy administracji publicznej stosownie do art. 11 Kpa wyjaśniły stronom w uzasadnieniu decyzji zasadność przesłanek, którymi się kierowały przy załatwieniu sprawy. Stan faktyczny sprawy w zakresie okoliczności opuszczenia przez skarżącego kasacyjnie lokalu mieszkalnego nie budzi żadnych wątpliwości i znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, tj. zarówno w zebranym w sprawie materiale dowodowym, jak i uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Konkludując, nie ma racji skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie ww. przepisów postępowania. Sąd I instancji wskazał, jakie przesłanki legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i uzasadnił, dlaczego dokonując kontroli legalności tej decyzji, uznał ją za prawidłową. W konsekwencji zatem prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Postępowanie o wymeldowanie ma na celu jedynie doprowadzenie do zgodności ewidencji z rzeczywistym stanem rzeczy. Decyzja o zameldowaniu nie daje żadnych praw do lokalu ani też takich praw, jeśli strona jest w ich posiadaniu, nie pozbawia (np. prawa własności czy prawa użytkowania). Utrzymanie w takiej sytuacji zameldowania skarżącego sprawiałoby, że w ewidencji ludności istniałby wpis niezgodny ze stanem faktycznym, a skoro skarżący kasacyjnie nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, odmowa wymeldowania prowadziłaby do trwałej fikcji meldunkowej. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły spowodować eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.