IV SA/Wa 1971/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. K.p.a. w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2014, poz. 518), dalej zwaną U.g.n., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. W. nr. [...] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., część dz. ew. [...], obręb [...], opisanej w księdze wieczystej KW [...] wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] marca 1978 r., znak [...], z uwagi na jej bezprzedmiotowość. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Na podstawie decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicy W. z dnia [...] marca 1978 r., znak [...], dalej zwaną "decyzją", Skarb Państwa nabył własność nieruchomości o pow. 8013 m.kw położonej w W. oznaczonej jako " [...]" stanowiącej współwłasność S.B., Z.G. i K.H., po 1/3 części. Z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpił Wydział Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego W. Zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] września 1973 r. Prezydium Rady Narodowej m. W. nieruchomość miała być przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Obecnie teren wywłaszczonej nieruchomości stanowią części działek o nr. ew. [...] z obrębu [...]. Działki. ew. [...] i [...] stanowią własność m. W. 20 października 1997 r. Z.G., M.K., J.S., R.H. i E.H., spadkobiercy wywłaszczonych właścicieli wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wskazując że grunt został częściowo zabudowany przez T. oraz Komendę [...] Policji a więc niezgodnie z celem wywłaszczenia. Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2012 r., orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ew. [...] zobowiązując ich do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Decyzja jest ostateczna. Działka [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje we władaniu Komendy [...] Policji a działka [...] również stanowiąca własność Skarbu Państwa pozostaje w użytkowaniu wieczystym T. S.A a obecnie O. S.A. Prezydent m. W. ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] orzekł o zwrocie części nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 1344 m.kw. oraz o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka [...]. W związku z tym do rozpoznania pozostała kwestia oceny zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej dawniej jako część działki ewidencyjnej nr [...], obecnie działka ewidencyjna [...]. Decyzją nr [...] z dnia 19 listopada 2014 r., Prezydent m. W. orzekł o umorzeniu postępowania w tej sprawie. Odwołanie wnieśli M.K., T.G., A.G. i K.D. zarzucając naruszenie art. 6, 7, 77, 8, 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wykazania upoważnienia do sygnowania decyzji przez kierownika działu, brak odniesienia sią do stanowiska wnioskodawców z 29 września 2014 r., art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, art. 136 U.g.n. w zw. z art. 229 U.g.n. poprzez ich pominięcie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] z powołaniem się na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 136 ust. 3, 137 i 229) uznał, że ustanowienie prawa wieczystego użytkowania i jego ujawnienie w księdze wieczystej nastąpiło po dniu 31 grudnia 1997 r. a więc zaistniał stan faktyczny nie objęty hipotezą normy zawartej w art. 229 U.g.n, który stanowi, że roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 (o zwrot) nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W sytuacji oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w okolicznościach nie podlegających hipotezie art. 229 u.g.n. – wnioskując a contrario – brak jest automatycznego wygaśnięcia roszczenia o zwrot. Nie jest kwestionowane, że działka [...] stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym O. S.A. następcy prawnego T. S.A. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 1992 r. stwierdził wcześniej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez państwową jednostkę organizacyjną P., której następcą była T. S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. 4801 m.kw położonego w W. przy ulicy [...]. Organ II instancji, powołując doktrynę prawa administracyjnego uznał, że w sytuacji w której nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste, po 31 grudnia 1997 r. nie jest w istocie możliwy zwrot nieruchomości chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, co skutkuje negatywną przesłanką do zwrotu tej nieruchomości. Nie oznacza to jednak pozbawienia dawnego właściciela lub jego spadkobierców praw w ogóle gdyż w istocie oznacza wyłącznie to, że nieruchomość nie może być oddana w naturze. Pozostaje droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym w sprawie o odszkodowanie. Taka sytuacja wystąpiła w tym przypadku. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji co do braku umocowania I.C., organ wyjaśnił, że posiadała ona upoważnienie udzielone przez Prezydent m. W. [...] nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. do wydawania decyzji o umorzeniu postępowania lub decyzji odmownych w postępowaniach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości – był to fakt znany organowi z urzędu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła M.K. Zarzuciła naruszenie: - art. 136 ust. 3 w zw. z art., 21 ust. 2 Konstytucji i art. 6 U.g.n. poprzez pominięcie w zakresie zwrotu nieruchomości przeznaczonych na cel publiczny, -art. 229, 27, 34 ust. 3 U.g.n. poprzez błędną interpretację i odmowę rozpatrzenia sprawy, mimo że w dacie składania wniosku, 20.10.1997 r., użytkownikiem wieczystym nie był poprzednik prawny O. S.A. gdyż wpis tego prawa do księgi wieczystej nastąpił 18 stycznia 2011 r. a w międzyczasie wpłynął wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, -art. 6, 7, 8, 77 K.p.a. wobec błędnego ustalenia, że budowa ponadosiedlowej centrali telefonicznej była celem publicznym, co w konsekwencji czyni wywłaszczenie działki [...] nielegalnym, -art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania bez podstawy prawnej, -art. 137 ust. 2 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 U.g.n. z uwagi na przyjęcie, że działka nie została w całości zagospodarowana; -art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie przedstawienie argumentów prawnych za odmową zwrotu działki. Wniosła o uchylenie obu decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, z powołaniem na art. 136 ust. 3 U.g.n. wskazano, że użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki zostało ujawnione po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym stronie skarżącej przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Zgodnie z art. 34 ust. 3 u.g.n. zbycie nieruchomości nie może nastąpić jeżeli toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Unormowanie to ma na celu zapobieżenie nieodwracalnym skutkom prawnym sprzedaży nieruchomości nabytych wcześniej z naruszeniem prawa. Wpisy prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej mają charakter konsytutywny a więc dopiero ujawnienie tych praw w księdze wieczystej wywołuje skutek rzeczowy. Organ nie rozstrzygnął kolizji art. 299 w zw. z art. 136 ust. 2 U.g.n. Zgodnie z art. 21 Konstytucji prymat przysługuje przede wszystkim właścicielom nieruchomości. Organ nie ocenił czy oddanie działki [...] (poprzednio [...], [...] i [...] ) było zgodne z celem wywłaszczenia. W decyzji wywłaszczeniowej nie wskazano celu – stworzenie infrastruktury telefonicznej. Cele nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Część działki nie została przeznaczona na cele wywłaszczenia, nie została nawet zagospodarowana i ta część – zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n. podlega zwrotowi. Organ powinien zatem rozpoznać wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie obowiązujących przepisów prawa a nie opierać się wyłącznie na orzecznictwie sądowym – jak to uczynił w niniejszej sprawie. Brak było zatem podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Poza tym organ nie odniósł się do zarzutów odwołania, nie dokonał analizy księgi wieczystej z której wynikały przekształcenia w zakresie prawa użytkowania wieczystego, co miało istotny wpływ na ocenę przesłanek do zwrotu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania O. S.A. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Podstawą prawną wydanej decyzji był przepis art. 105 § 1 K.p.a. zgodnie z którym w sytuacji w której postępowanie stało się bezprzedmiotowe a części lub w całości organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w odpowiedniej części. Sprawa jest bezprzedmiotowa gdy brak przedmiotu rozpatrzenia sprawy, brak podstawy prawnej do wydania decyzji – czyli gdy dana sprawa nie podlega merytorycznemu załatwieniu w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi ponieważ skarżącej przysługuje, wynikające z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot odszkodowania. Ustawodawca w art. 229 U.g.n ograniczył termin dochodzenia tego rodzaju roszczeń wskazując, że roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 U.g.n. nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r, nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Innymi słowy roszczenie wygasa gdy nowe prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. Odnosząc te uregulowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy niesporne było, że prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione po tej dacie (uzasadnienie organu II instancji str. 5 in fine) i w związku z tym, organ prawidłowo uznał, że nie doszło do wygaśnięcia roszczenia. Powoływane przez organ II instancji poglądy doktryny (str. 5 uzasadnienia) dotyczą innego stanu faktycznego czyli sytuacji w której roszczenie o zwrot wygasło i w takiej sytuacji rzeczywiście mamy do czynienie z bezprzedmiotowością postępowania – brakiem sprawy administracyjnej do rozpatrzenia z powodu braku roszczenia. Nie polemizując z poglądami prawnymi z których wynika, niemożność zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w sytuacji w której doszło do jej zbycia a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, podkreślić należy, że tego rodzaju rozstrzygnięcie wymaga oceny merytorycznej. Takiej oceny w niniejszej sprawie zabrakło. Decyzja umarzająca postępowanie jest decyzją wyłącznie procesową. W sytuacji w której roszczenie nie wygasło organ zobowiązany był do oceny, w świetle art. 136 § 3 U.g.n. czy zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości tzn. ustalenia czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Okoliczność złożenia w określonej dacie przez spadkobierców wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem niesporna. Organ, wbrew dyspozycji art. 136 § 3 U.g.n. zaniechał wykonania tego obowiązku, co czyni skutecznym zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1 a w konsekwencji art. 107 § 3 K.p.a. Ewentualna niemożność zwrócenia nieruchomości poprzednikom prawnym dawnych właścicieli powodowałaby konieczność odmowy uwzględnienia wniosku a nie umorzeniem postępowania. Brak merytorycznej oceny wniosku o zwrot, także w aspekcie ustalenia czy wywłaszczenie zostało dokonane na cel publiczny (art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P.) uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu. Sąd w związku z tym nie może zająć stanowiska czy wybudowanie na gruncie wywłaszczonym stacji telefonicznej takim celem było. Wskazać można jedynie, że przy ocenie tej przesłanki organ musi mieć na uwadze treść art. 137 U.g.n., który określa w jakich okolicznościach uznaje się że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Z faktu, iż jedna z działek jest obecnie niezagospodarowana nie wynika wprost, że mamy do czynienia z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia. Oceniając tę kwestię należy bowiem mieć na uwadze całe przedsięwzięcie inwestycyjne, które miało być zrealizowane na wywłaszczonym gruncie. Ocena zarzutu naruszenia art. 137 ust. 2 i 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. jest w tym wypadku, z powodu braku merytorycznej oceny wniosku przez organ, przedwczesna. Tym samym Sąd uznał, że organ II instancji naruszył art. 229 U.g.n., 105 § 1, 6, 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na uwadze powyższe, ustali czy nieruchomość wywłaszczona została użyta na inny cel niż cel określony w decyzji o wywłaszczeniu a więc czy żądanie zwrotu jest zasadne. W zależności od tych ustaleń wypowie się czy żądanie to jest możliwe do zrealizowania w chwili obecnej biorąc pod uwagę, że nieruchomość ujawniona jest w księdze wieczystej jako będący przedmiotem użytkowania osoby trzeciej. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.