II SA/Kr 1229/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w B. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] w B. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia 4 lutego 2015 r., na podstawie art. 61a § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. z dnia 14 stycznia 2015 r., którym wniesiono o "wszczęcie z urzędu postępowania w zakresie wymierzenia Inwestorowi - A. Sp. z o. o. Sp. K. z siedzibą w R. , os. [...] , kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanych- wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem, instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego oraz instalacji zaśnieżania stoku narciarskiego, na terenie ośrodka "[...] " w miejscowości R". W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 19 stycznia 2015 r. wpłynął wniosek stowarzyszenia jw. Do wniosku dołączona została płyta cd dokumentująca użytkowanie wyciągu krzesełkowego oraz instalacji naśnieżania i oświetlenia na terenie ośrodka [...] w miejscowości R. Organ wyjaśnił, w sprawie nielegalnego użytkowania instalacji zaśnieżania oraz instalacji oświetlenia stoku narciarskiego prowadził w roku 2011 z urzędu postępowanie administracyjne, w związku z pismem Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. , które decyzją z dnia 29 listopada 2011 r. zostało umorzone. Powodem umorzenia przedmiotowego postępowania było zakwalifikowanie wykonanych instalacji jako robót budowlanych, które nie stanowią obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, co do którego przed przystąpieniem do użytkowania należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, czy też zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy. W sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania wyciągu narciarskiego, organ również przeprowadził postępowanie administracyjne, jednakże z uwagi na fakt iż przedmiotowy obiekt jest samowolą budowlaną i prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne sprawę nielegalnego użytkowania umorzono. Organ wskazał, że w razie gdy w stosunku do obiektu budowlanego toczy się postępowanie legalizacyjne, wyłączona jest możliwość nałożenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym organ wskazał, nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Nadto wskazał, że z treści art. 61a § 1 kpa wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). W przedmiotowej sytuacji wniosek stowarzyszenia nie pochodzi od strony postępowania. W sprawie której przedmiotem jest zastosowanie kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 w/w ustawy, stroną tego postępowania jest wyłącznie inwestor. Organ skonkludował swoje rozważania w ten sposób: "Przyczyną wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest brak podstawy prawnej do potencjalnego rozstrzygnięcia w sprawie. Spełnienie warunków, co do strony przedmiotowej i podmiotowej postępowania rodzi obowiązek podjęcia czynności postępowania przez organ administracji publicznej. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia jest zasadne, z uwagi na brak jest podstaw do jego prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego z urzędu. Organ nadzoru budowlanego nie musi - a nawet nie powinien - wszczynać z urzędu postępowania, które w świetle ustaleń faktycznych jest bezprzedmiotowe." Od powyższego postanowienia Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. złożyło zażalenie, zarzucając naruszenie: - art. 21 § 1 kpa poprzez brak jego zastosowania i uznanie, że organizacja społeczna nie ma prawa do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu; - art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wymierzenie kary administracyjnej inwestorowi nie jest możliwe w przypadku wzniesienia obiektów w samowoli budowlanej; - art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że instalacje do zaśnieżania o oświetlenia stoku nie są obiektami budowlanymi; - art. 126 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez brak zastosowania i niezawarcie wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Strona odwołująca się wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wszczęcie postępowania i dopuszczenie stowarzyszenia do tak wszczętego postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 22 lipca 2015 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 123 i art. 144 kpa, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że posiada wiedzę o toczących się postępowaniach administracyjnych w stosunku do wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem, instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego oraz instalacji zaśnieżania stoku narciarskiego, na terenie ośrodka "[...] " w miejscowości R . W przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego uznaje, że inwestor przystąpił do samowolnego użytkowania obiektu, zrealizowanego samowolnie lub z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, to nie może zastosować sankcji z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, gdyż samowola budowlana wyłącza możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie, czy to w trybie art. 54, czy art. 55. Jeżeli nie ma możliwości zastosowania trybu określonego w art. 54 albo art. 55 ustawy Prawo budowlane, to konsekwentnie nie ma podstaw do wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 w/w ustawy. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło zastosowanie przepisu art. 61a kpa w stosunku do wnioskodawcy oraz pominięcie zbadania przesłanek określonych w art. 31 kpa. Wniosek z dnia 14 stycznia 2015 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego pochodził bowiem od organizacji społecznej. Przepis art. 31 kpa stanowi lex specialis w stosunku do regulacji z art. 61 kpa. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku organizacji społecznej, którego treść wskazuje na to, że wyraża ona wolę uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, obowiązkiem organu jest ocena tego wniosku z punktu widzenia treści art. 31 § 1-3 k.p.a. Prowadzenie postępowania bez rozpatrzenia takiego wniosku jest istotnym naruszeniem prawa procesowego przejawiającym się w nie wyjaśnieniu katalogu wszystkich podmiotów uprawnionych do uczestniczenia w tym postępowaniu. Organ II instancji stwierdził zatem, że jakkolwiek odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania z uwagi na toczące się postępowania legalizacyjne była zasadna, to jednak organ I instancji zastosował niewłaściwą podstawę prawną i w konsekwencji nie ustalił czy wnioskodawca spełnia przesłanki określone w art. 31 § 1 kpa. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zarzucając naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2) w zw. z art. 136 w zw. z art. 144 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1) i § 2 kpa poprzez brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz brak wydania decyzji merytorycznej (reformatoryjnej), pomimo że zaistniały ku temu wszelkie przesłanki, a organ II instancji mógł we własnym zakresie zbadać spełnienie podstaw wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej - ze względu na uzasadnienie tej czynności procesowej jej celami statutowymi i występującym w sprawie interesem społecznym; alternatywnie do zarzutu określonego w pkt 1) - naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 123 w zw. z art. 144 kpa poprzez nieuprawnione sformułowanie oceny materialnoprawnej w zaskarżonym postanowieniu o charakterze kasacyjnym i jednoznaczne wskazanie konkretnego rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym - naruszenie zasady, iż organ II instancji nie może skutecznie narzucać wiążących ocen prawnych organowi l instancji; art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż nie można zastosować sankcji (nałożyć kary administracyjnej) za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, ponieważ samowola budowlana wyłącza możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a także stwierdzenie, że tryb wymierzenia kary administracyjnej za nielegalne użytkowanie obiektu oraz tryb legalizacji robót budowlanych wykonywanych samowolnie lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowie, bądź w przepisach – są trybami wzajemnie wyłączającymi się. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 ppsa kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji (postanowień) z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 ppsa stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 lipca 2015 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w zakresie wymierzenia Inwestorowi – A. sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w R. , kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanych wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem, instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego oraz instalacji zaśnieżania stoku narciarskiego, na terenie ośrodka "[...] " w miejscowości R . Organ II instancji przekazał sprawę do ponownego rozpoznania stwierdzając, że organ I instancji zastosował błędna podstawę prawną tj. art. 61a § 1 kpa, pomijając przesłanki określone w art. 31 § 1 kpa. Jednocześnie organ odwoławczy wyraził pogląd, że nie ma możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania, w sytuacji gdy inwestycja została zrealizowana jako samowola budowlana i toczy się postępowanie w tym zakresie. Sąd podziela stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , że wniosek wniesiony przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. winien zostać rozpoznany na podstawie art. 31 kpa. Zgodnie z treścią art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Treść powyższego przepisu uzależnia zatem możliwość skutecznego żądania wszczęcia postępowania przez organizację społeczną od spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek: a) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz b) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie wyżej wymienionych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji winien odmówić wszczęcia postępowania. Zauważyć przy tym należy, iż pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. W rezultacie zatem ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego. Z kolei cel statutowy organizacji powinien być bezpośrednim celem działalności danej organizacji. Istotnym jest też przy tym to, że cel statutowy powinien w sposób ścisły łączyć się z przedmiotem postępowania administracyjnego czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego...,s. 258). Tak więc zgłoszone żądanie wszczęcia postępowania przez organizację społeczną musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym. Niewątpliwym jest też, że ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod kątem interesu społecznego należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Nawet zatem wtedy, gdy żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. W każdej jednak sytuacji, czy to w przypadku pozytywnego, czy też negatywnego rozstrzygnięcia wniosku organizacji koniecznym jest dokonanie przez organ uzasadnienia i to szczegółowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że słusznie organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak analizy przesłanek określonych w art. 31 § 1 kpa przez organ I instancji. Nie ulega wątpliwości, że organ I instancji oparł się na niewłaściwej podstawie prawnej oraz nie przeprowadził żadnego postępowania zmierzającego do wyjaśnienia powyższych zagadnień, mających fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie, a więc czy żądanie wszczęcia postępowania uzasadniają cele statutowe tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny. Konieczność uchylenia orzeczeń obydwu instancji wynika z faktu, że organ I instancji zaniechał wezwania do uzupełnienia braków podania (wniosku) stowarzyszenia poprzez wskazanie, czy wniosek został popisany przez uprawnione osoby. Do akt sprawy nie dołączono odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, ani innego dokumentu, który pozwoliłby dokonać ustalenia, czy osoba podpisana pod wnioskiem była legitymowana do występowania w imieniu stowarzyszenia. Organ I instancji, ponownie prowadząc postępowanie w sprawie, winien zastosować art. 64 § 2 kpa. Brak zadośćuczynieniu wezwaniu, w terminie 7 dni winien skutkować pozostawieniem podania bez rozpoznania. Z samego faktu, że skarżące stowarzyszenie występuje często przed organem nadzoru budowlanego w innych postępowaniach, nie wynika, że jest zwolniony z każdorazowego wykazania umocowania do wniesienia podania w nowej sprawie. Nie przesądzając kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie stowarzyszenia stwierdzić należy, że postępowanie mające na celu rozpoznanie wniosku przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec stwierdzonych uchybień, żądanie strony skarżącej przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w niezbędnym zakresie przez organ II instancji było niezasadne. W sytuacji gdy, organ uznaje żądanie organizacji społecznej wniesione na podstawie art. 31 kpa za uzasadnione, to wydaje postanowienie pozytywne, tj. 1) (tylko) o wszczęciu postępowania z urzędu; 2) o wszczęciu postępowania i dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu; 3) tylko o dopuszczeniu do udziału w już toczącym się postępowaniu. Powstaje zatem zagadnienie, czy stowarzyszenie może tylko żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie, czy również brać udział w tym postępowaniu na prawach strony. Sąd stoi na stanowisku, że organizacja może zostać dopuszczona do udziału w tym postępowaniu. Uzasadnienie dla zaprezentowanego poglądu stanowi fakt, że powołany przez organy art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane - który stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor - dotyczy wyłącznie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a nie wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7. Nawet gdyby uznać odmiennie, a więc, że przepis ten ma zastosowanie również do postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie, to podkreślić wypada, że przepis ten posługuje się pojęciem "strony" podczas gdy organizacja występowałaby w sprawie jako podmiot "na prawach strony", które to pojęcia nie są tożsame. Jak wskazuje się w orzecznictwie pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Organizacja społeczna biorąca udział w postępowaniu na prawach strony, jest uprawniona do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1259/11). Ponadto, ustawodawca, kiedy chce wyłączyć organizacje społeczne od udziału w określonej kategorii postępowań administracyjnych, reguluje to bezpośrednio, jak w odniesieniu do spraw udzielenia pozwolenia na budowę w art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Warto zaznaczyć, że ust. 7 w art. 59 został dodany ta samą ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003, Nr 80 poz. 718), którym znowelizowano art. 28 ograniczając krąg stron w postępowaniu o pozwolenia na budowę oraz wprost wyłączając zastosowanie art. 31 kpa w tym postępowaniu. Należy również podnieść, że nieuprawniona jest argumentacja organów, że tryb legalizacyjny wyklucza wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania, co już na wstępie wyłącza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie. Po pierwsze bezprzedmiotowość takiego postępowania nie wynika z przepisów prawa, w szczególności z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a jedynie jest wynikiem wykładni dokonywanej przez orzecznictwo (która zresztą nie jest jednolita). Po drugie fakt wcześniejszego umorzenia postępowania w tym przedmiocie nie stoi na przeszkodzie wszczęciu nowego postępowania albowiem nie zachodzi tożsamość przedmiotowa w sprawie (inny czas użytkowania). Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. rozpozna wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. o wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania, mając na względzie powyższe wywody sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.