I OSK 579/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Lu 133/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na bezczynność Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Lu 133/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w [...] na bezczynność Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Stowarzyszenie [...] w [...] (powoływane dalej także jako Stowarzyszenie) złożyło do Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w [...] wniosek z dnia 18 lutego 2015 r. o udzielenie informacji publicznej o terminach i miejscach jego posiedzeń w roku 2015. Następnie wobec braku reakcji ze strony tego organu Stowarzyszenie złożyło w dniu 22 września 2015 r. skargę na bezczynność Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych w zakresie udostępnienia informacji publicznej objętej wspomnianym wnioskiem. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że wniosek o udostępnienie informacji został przesłany Okręgowemu Sądowi Pielęgniarek i Położnych pocztą elektroniczną w dniu 19 lutego 2015 r., jednak do dnia wniesienia skargi żądana informacja nie została udzielona, mimo że Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. z 2014 r. Dz. U. poz. 782, ze zm., obecnie t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 1764), a żądana informacja stanowi informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na fakt, że informacja żądana przez stronę skarżącą we wniosku z dnia 18 lutego 2015 r. została jej przesłana w dniu 17 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wymienionym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Stowarzyszenia [...]. Jak wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu tego orzeczenia, w przypadku udzielania informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego do jego rozpoznania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Na podstawie tej regulacji obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony bowiem został wprost na organy samorządów gospodarczych i zawodowych, jako podmioty wykonujące zadania publiczne. Organizacja oraz zadania samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych określone zostały w ustawie z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U. Nr 174, poz. 1038, ze zm.). W art. 2 ust. 4 powołanej ustawy wskazano, że jednostkami organizacyjnymi tego samorządu, posiadającymi osobowość prawną, są Naczelna Izba Pielęgniarek i Położnych oraz okręgowe izby pielęgniarek i położnych. Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 tej ustawy - jest organem okręgowej izby. Jako organ samorządu zawodowego należy więc do podmiotów, na których ciąży ustawowy obowiązek zapewnienia dostępu do informacji publicznej. Odnosząc się do charakteru informacji objętych wnioskiem z dnia 18 lutego 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje treść i charakter żądanej informacji. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej nie budzi wątpliwości, że informację publiczną stanowi m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, jak również treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Z kolei dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W świetle powyższego, w ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że informacja będąca przedmiotem żądania strony skarżącej w niniejszej sprawie, to jest informacja o terminach i miejscach posiedzeń Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych w bieżącym roku kalendarzowym, nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jako dokument urzędowy. Brak jest także podstaw do uznania, że żądanie skarżącego stowarzyszenia co do zasady dotyczyło informacji publicznej. Jak wynika z oświadczenia zawartego w piśmie Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych z dnia 10 września 2015 r., posiedzenia tego sądu odbywają się w zależności od wpływu spraw, a wiec nie mają charakteru stałych posiedzeń i nie są objęte sformalizowanym planem. Sąd I instancji podkreślił, że w roku 2015 odbyło się tylko jedno posiedzenie (19 sierpnia 2015 r.) i tylko o tym posiedzeniu wnioskodawca mógł być poinformowany, co oczywiście mogło nastąpić dopiero po jego wyznaczeniu, przy czym informacja ta – jako o zdarzeniu przyszłym – nie istniała w dacie złożenia wniosku przez skarżące stowarzyszenie (18 lutego 2015 r.). Nie negując więc obowiązku Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych udzielenia informacji publicznej Sąd I instancji stwierdził, że taki obowiązek nie mógł powstać w zakresie obejmującym zdarzenia przyszłe, które mogły, ale nie musiały się ziścić, a do takich Sąd zaliczył terminy posiedzeń sądu, wyznaczane dopiero w przypadku wpływu sprawy do tego sądu. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie [...]. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do wniosku, że informacje o terminach i miejscach posiedzeń Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych nie są informacjami publicznymi, podczas gdy prawidłowa interpretacja wymienionych przepisów prowadzi do wniosku odwrotnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na szereg orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w sprawach, w których Stowarzyszenie wystąpiło do innych organów samorządu zawodowego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie terminów i miejsc posiedzeń w danym roku kalendarzowym (m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w sprawach o sygn. akt II SAB/Op 57/15 i II SAB/Op 168/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 190/15). Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zrzekając się jednocześnie rozpoznania sprawy na rozprawie. Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, zmierzając do wykazania, że objęte wnioskiem Stowarzyszenia dane stanowią informację publiczną. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej kwestii, podkreślenia na wstępie wymaga, że rozpatrywana sprawa dotyczy bezczynności Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Należy zatem zauważyć, że stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 1764) albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. W pierwszej zatem kolejności konieczne jest ustalenie, czy w rozpatrywanej sprawie adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz czy żądane dane stanowią informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w rozpatrywanej sprawie trafnie uznał, że Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych jako organ samorządu zawodowego zalicza się do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Błędnie natomiast Sąd I instancji odmówił waloru informacji publicznej danym, których dotyczył wniosek Stowarzyszenia. Nie można zgodzić się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ograniczającą się zasadniczo do stwierdzenia, że terminarz posiedzeń organu samorządu zawodowego nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma charakter jedynie pomocniczy i nie dowodzi, że umieszczone w nim wydarzenia rzeczywiście się odbyły. Należy bowiem zauważyć, że wnioskodawca w niniejszej sprawie domagał się udostępnienia danych na temat dat i miejsc posiedzeń Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych, nie zaś dokumentu będącego nośnikiem żądanych informacji. Stąd też rozważania Sądu I instancji, dotyczące charakteru prawnego terminarza posiedzeń organu, odbiegają od przedmiotu złożonego wniosku. Dla jego prawidłowej realizacji nie było bowiem konieczne udostępnianie jakiegokolwiek dokumentu z zasobów organu, a jedynie udzielenie krótkiej informacji w formie elektronicznej lub pisemnej, tak jak to uczynił organ, działając w trybie autokontroli po wniesieniu skargi na bezczynność. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że daty i miejsca posiedzeń Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą bezpośrednio jego funkcjonowania i realizowania zadań publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych zawarte w orzeczeniach powołanych w skardze kasacyjnej. Z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika bowiem, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Udostępnieniu podlega zatem każda informacja o sprawach publicznych, przy czym art. 6, zawierający otwarty katalog typowych rodzajów informacji publicznej, nie ustanawia pod tym względem żadnych ograniczeń w stosunku do zakresu informacji publicznej określonego w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż wnioskowane informacje dotyczą działalności organu zobowiązanego do udostępnienia tego rodzaju informacji. Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę, Sąd I instancji uwzględni fakt udzielenia przez Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych żądanej informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem. W dalszej kolejności rozważenia wymagać zaś będzie kwestia bezczynności organu zobowiązanego do jej udzielenia. Należy bowiem mieć na uwadze, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) nakłada na sąd administracyjny obowiązek stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zagadnienie to nie zostało rozstrzygnięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zatem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego konieczne jest jego rozważenie w ponownie prowadzonym postępowaniu sądowym. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804, ze zm.).