II OSK 635/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. Spółki z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 598/13 w sprawie ze skargi S. Spółki z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 598/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta K. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku handlowo-usługowego w K. przy ul. [...]. Odwołanie od ww. decyzji wniósł inwestor – S. Sp. z o.o. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w K. (uchwała nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. – Dz. Urzęd. Woj. [...]) wynika zakaz zwiększania intensywności zabudowy dla terenu przedmiotowej inwestycji o symbolu N13-23 UK (UKh, UKg, UKrz). Zakaz ten nie oznacza zakazu realizacji nowych budynków, jednak przy założeniu, że stare substandartowe obiekty zostaną rozebrane, tym samym intensywność nie ulegnie zwiększeniu. Przywołał też definicję "adaptacji" jaką zawiera § 2 pkt 14 znajdujący się w ustaleniach ogólnych ww. planu oraz wskazał, że plan nie definiuje "wskaźnika intensywności zabudowy", natomiast ustala ten wskaźnik jako "netto", który w przypadku przedmiotowego terenu nie ma zastosowania. Wymagane jest w niniejszej sprawie posłużenie się definicją powszechnie obowiązującą tego wskaźnika. Wojewoda wskazał, że przedmiotowa inwestycja polega na rozbudowie o powierzchnię zabudowy 109,60 m2. Zdaniem Wojewody, przyjęta w projekcie budowlanym rozbudowa istniejącego obiektu handlowo-usługowego nie mieści się w zapisach szczegółowych planu dla jednostki elementarnej N13-23 UK. Nie ma do tego terenu zastosowania pojęcie "adaptacji". Na taki zabieg nie pozwalają postanowienia szczegółowe planu, które zakazują zwiększania wskaźnika intensywności zabudowy. Wojewoda podkreślił, że treść planu jest jednoznaczna i nie może być interpretowana przy użyciu argumentów o charakterze ekonomicznym, społecznym czy celowym. Plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym. Ustalenia tego planu przybierają postać normatywną, przesądzającą o charakterze zagospodarowania terenu na przedmiotowym obszarze. Wojewoda wskazał, że organ I instancji z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w projekcie budowlanym, na mocy art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), postanowieniem z dnia 14 lutego 2013 r. nałożył na inwestora obowiązek ich usunięcia w zakresie niezgodności projektu budowlanego w części dotyczącej rozbudowy budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w terminie 10 dni od daty otrzymania postanowienia, z pouczeniem, że nieusunięcie nieprawidłowości w powyższym terminie, będzie skutkowało wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. zostało doręczone stronie w dniu 15 lutego 2013 r. Termin do usunięcia nieprawidłowości upłynął w dniu 25 lutego 2013 r. Ponadto Wojewoda podniósł, że niedopuszczalna jest ingerencja organu administracji architektoniczno-budowlanej w kwestię kształtowania ładu przestrzennego i organ ten jest związany ustaleniami planu miejscowego. Dlatego decyzja Prezydenta Miasta K. jest zgodna z prawem. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie S. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucono naruszenie przepisów, tj. - art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 2 pkt 14 zasad zagospodarowania terenu (zasad ogólnych) oraz § 14 pkt 3 Nr 23-UK ww. planu miejscowego przez stwierdzenie niezgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu; - art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 Prawo budowlane oraz w zw. z § 2 pkt 14 zasad zagospodarowania terenu (zasad ogólnych) oraz § 14 pkt 3 N 23-UK ww. planu miejscowego przez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, na skutek braku usunięcia nieprawidłowości wskazanych przez organ pomimo zgodności projektu z zapisami miejscowego planu; - art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w zw. z § 2 pkt 14 oraz § 14 pkt 3 Nr 23-UK ww. planu miejscowego przez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na skutek braku usunięcia nieprawidłowości wskazanych przez organ pomimo zgodności projektu z zapisami planu, a tym samym naruszenie prawa skarżącej Spółki do zagospodarowania terenu, do którego przysługuje jej tytuł prawny; - art. 6 oraz art. 7 K.p.a. przez rozstrzygnięcie istoty sprawy w oparciu o dowolnie ustaloną definicję "wskaźnika intensywności zabudowy" nie znajdującej oparcia w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pominięcie definicji "wskaźnika intensywności zabudowy netto" zawartej w planie; - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 598/13, oddalając skargę wskazał, że z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika obowiązek sprawdzenia czy inwestycja jest zgodna z miejscowym planem, a w przypadku stwierdzenia niezgodności w tym zakresie zachodzi podstawa do odmowy wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Sąd, przywołując ogólne (pojęcie "adaptacji" i "wskaźnika intensywności zabudowy netto") i szczegółowe ustalenia planu dla terenu objętego inwestycją (o symbolu w planie Nr 13-23 UK (UKh, UKg, UKrz)) oraz wskazując, że inwestycja polega na rozbudowie, stwierdził, że tego rodzaju inwestycja nie jest dopuszczalna, bowiem rozbudowa spowoduje niewątpliwie wzrost intensywności zabudowy tego terenu, a tego zakazuje plan w ustaleniach szczegółowych dla tego terenu. Trafne jest zatem stanowisko organów, że przyjęta w planie miejscowym w ustaleniach ogólnych definicja wskaźnika intensywności netto nie ma zastosowania w przypadku terenu usługowego, gdyż definicja ta dotyczy budynków mieszkalnych, a nie obiektów handlowo-usługowych. W tej sytuacji posłużenie się przez organy definicją wskaźnika intensywności zabudowy powszechnie obowiązującej było w pełni uzasadnione. Wynika z tego, że przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu, a ustalenia te wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa. Owa niezgodność, której inwestor w wyznaczonym terminie nie usunął, oznacza, że właściwy organ miał obowiązek na podstawie art. 35 ust. Prawa budowanego odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd wyjaśnił, że nie można interpretować postanowień ogólnych planu dla określonego terenu w oderwaniu jego postanowień szczególnych przewidzianych dla tego terenu. Dopiero analiza ustaleń szczególnych dokonana w kontekście ustaleń ogólnych stanowi pełny obraz koncepcji zagospodarowania określonej jednostki elementarnej objętej planem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła S. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 107 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 7 i art. 89 Konstytucji RP przez: - zaniechanie zbadania i rozstrzygnięcia istoty sprawy, tj. wydania decyzji Wojewody oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta w oparciu o dowolnie ustaloną definicję "wskaźnika intensywności zabudowy", sprzeczną z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - brak wskazania przez organy administracji podstawy prawnej przyjętej definicji "wskaźnika intensywności zabudowy", - pominięcie naruszenia przez organy administracji obowiązku powołania w decyzji administracyjnej podstawy prawnej w zakresie przyjętej definicji wskaźnika intensywności zabudowy. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez: - błędną wykładnię art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w zw. z § 2 pkt 14 oraz § 14 pkt 3 N 23-UK ww. planu miejscowego przez stwierdzenie zgodności z prawem decyzji Wojewody oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę przedmiotowej inwestycji pomimo zgodności projektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - niezastosowanie art. 7 i art. 87 Konstytucji RP przez stwierdzenie zgodności z prawem decyzji Wojewody oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta pomimo wydania ich w oparciu o dowolnie ustaloną i nieopartą o przepis prawa definicję "wskaźnika intensywności zabudowy" i niewskazania przez organ administracji podstawy prawnej przyjętej definicji, czyli z naruszeniem konstytucyjnych zasad praworządności i orzekania w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązujące. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak jest podstaw do stwierdzenia aby przedmiotowa inwestycja mogła zostać uznana za zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ocena Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowa. Nie zaistniały tym samym podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę ww. budynku. Powyższej oceny nie zmienia to, że ani organy administracyjne obu instancji, ani Sąd I instancji nie wskazały podstawy prawnej przyjętej definicji "wskaźnika intensywności zabudowy". Wada ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ prawidłowo oparły swoją ocenę na powszechnie obowiązującej definicji "wskaźnika intensywności zabudowy". Ocena ta wynika z tego, że w dacie wydania decyzji organów obu instancji obowiązywała bowiem, jak i aktualnie obowiązuje, legalna definicja ww. wskaźnika. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. intensywność zabudowy to wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Skarga kasacyjna pomija tą istotną dla sprawy okoliczność. Ponadto oceny tej nie zmienia to, że w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2001 r. brak było takiej definicji legalnej. Nie oznacza to, że na podstawie wówczas obowiązujących przepisów prawa nie obowiązywała norma prawna, z której nie można było wyinterpretować takiej definicji "wskaźnika intensywności zabudowy". Niezależnie od ww. legalnej definicji wskazania wymaga, że wskaźnik intensywności zabudowy to wskaźnik stosowany w urbanistyce i budownictwie. Może być obliczany w różny sposób w zależności od charakteru zabudowy. Jako wskaźnik intensywności zabudowy przyjmuje się stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki. Ustalanie wskaźnika minimalnego ma na celu m.in. racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i infrastruktury technicznej. Ustalenie zaś wskaźnika maksymalnego ma na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu. A zatem określenie "wskaźniki intensywności zabudowy" należy rozumieć jako stosunek wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 162/12). Nie można zatem uznać aby użyta przez organy obu instancji i Sąd I instancji definicja "wskaźnika intensywności zabudowy" została dowolnie ustalona i nieoparta na przepisach prawa. Ustawodawca dokonując nowelizacji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Dz. U. Nr 130, poz. 871; obowiązującą od 21 października 2010 r.) w zasadzie doprecyzował obowiązującą normę, którą, jak wynika z powyższego wywodu, można było wywieść z obowiązujących wówczas przepisów prawa. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że posłużenie się przez organy definicją wskaźnika intensywności zabudowy powszechnie obowiązującej było w pełni uzasadnione skoro co do zasady odpowiada ona obowiązującej definicji legalnej. Ponadto wbrew sformułowanemu zarzutowi, Sąd I instancji nie mógł oprzeć się na definicji wskaźnika intensywności zabudowy sprzecznej z ww. planem, ponieważ plan ten takiej definicji nie zawiera. Plan ten w § 2 pkt 12 zawiera definicję "wskaźnika intensywności zabudowy netto", która to definicja dotyczy tylko zabudowy mieszkaniowej, a przedmiotowa inwestycja dotyczy w ogólności budowy budynku usługowo-handlowego. Z treści planu wynika, że "wskaźnik intensywności zabudowy netto" służy do określania konkretnego parametru, np. "0,9" itp. W ww. planie nie zdefiniowano zatem "wskaźnika intensywności zabudowy", a jedynie "wskaźnika intensywności zabudowy netto" w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej, która w niniejszej sprawie nie jest przedmiotem postępowania. Z tych względów w niniejszej sprawie definicja ta nie mogła znaleźć zastosowania do przedmiotowego budynku usługowo-handlowego, dla którego w związku z treścią § 14 planu nie mógł zostać wskazany konkretny wskaźnik intensywności zabudowy netto. Ponadto plan w § 2 pkt 14 zawiera definicję "adaptacji", która polega m.in. na rozbudowie. Jest to wyłącznie definicja, z której nie można wyprowadzać doprecyzowania sposobu zagospodarowania terenu w oderwaniu od postanowień planu, które kształtują prawo do zagospodarowania terenu w określony sposób. Skoro postanowienia szczegółowe planu dla terenu przedmiotowej inwestycji w § 14 wprost zakazują zwiększania intensywności zabudowy, to zakazują tym samym rozbudowy. Każda bowiem rozbudowa prowadzi do zwiększenia intensywności zabudowy. Zakaz ten został sformułowany w odniesieniu do ogólnego pojęcia "wskaźnika intensywności zabudowy" i oznacza zakaz jakiegokolwiek zwiększania (też netto) intensywności zabudowy na danym terenie niezależnie czy plan dopuszcza na tym terenie adaptację, która poza rozbudową, zgodnie z planem polega także na możliwości modernizacji i remoncie obiektów. Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Brak zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami planu i jednoczesny brak wykonania przez inwestora na wezwanie organu określonego obowiązku celem usunięcia nieprawidłowości w zakresie niezgodności projektu z planem miejscowym uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, a tym samym uprawniało Sąd I instancji do oddalenia skargi. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie można było uznać, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 6, art. 7 i art. 107 § 1 K.p.a., art. 7 i art. 89 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w zw. z § 2 pkt 14 oraz § 14 ww. planu miejscowego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.