III SA/Gd 593/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M.D. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych [...] z dnia 1 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do służby w Policji 1. uchyla zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej ustalenia niezdolności do służby w Policji, 2. odrzuca skargę w pozostałej części. Zaskarżonym orzeczeniem z dnia 1 czerwca 2015 r. nr [...] podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych Komisja Lekarska w G. uznała funkcjonariusza M. D. za trwale niezdolnego do służby w Policji. Orzeczenie zostało wydane w związku z wniesionym przez M. D. odwołaniem od orzeczenia nr [...] z dnia 14 kwietnia 2015 r. podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych Komisji Lekarskiej w O., w którym wskazano, że wykryta u M. D. cukrzyca typu II powoduje niezdolność funkcjonariusza do służby w Policji, przy zachowanej zdolności do pracy i kwalifikuje do przyznania trzeciej grupy inwalidzkiej bez związku ze służbą i szczególnymi właściwościami służby. U funkcjonariusza rozpoznano następujące schorzenia: cukrzycę typu II leczoną lekami doustnymi, zaburzenia adaptacyjne, upośledzające zdolności adaptacyjne rokujące poprawę, nadciśnienie tętnicze, dyskopatię lędźwiową, skrzywienie nosa, otyłość i braki uzębienia. W obu orzeczeniach cukrzycę typu II leczoną lekami doustnymi komisja przypisała do kategorii C, powołując się na § 71 pkt 5 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorów i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji ( Dz.U. 2014, poz. 1989). Pozostałe, stwierdzone u M. D. schorzenia nie zostały sklasyfikowane jako powodujące całkowitą niezdolność do służby w Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. D. zaskarżył orzeczenie komisji lekarskiej w G. w części dotyczącej określenia zdolności do służby w Policji. W ocenie skarżącego w sprawie istotnie naruszono przepisy postępowania. Wydane orzeczenia nie zawierają prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego, co powoduje, że nie poddają się kontroli. Skarżący podkreślił, że nie jest więc jego intencją podważanie kwestii merytorycznych w orzeczeniach obu instancji. Szczególnie, że bez wiedzy z jakich powodów organy zajęły przedstawione wyżej stanowisko w tej sprawie, nie jest to możliwe. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W sprawowaniu tej kontroli sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymaga, że orzeczenia komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych nie ograniczają się tylko do oceny stanu zdrowia osoby stawającej przed komisją, lecz w sposób autorytatywny rozstrzygają kwestię zdolności badanego do służby poprzez zaliczenie osoby badanej do jednej z kategorii służby. Przedmiotowe orzeczenia w sposób oczywisty łączą więc elementy wiedzy medycznej z elementami typowymi dla orzecznictwa administracyjnego. Kontrola przez sąd administracyjny orzeczeń lekarskich o uznaniu za zdolnego do służby obejmuje sprawdzenie prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia badanego, a w szczególności, czy badania stanu zdrowia były wszechstronne, oparte na wyczerpującym wywiadzie chorobowym i pełnych badaniach przedmiotowych oraz czy dokonana następnie kwalifikacja zdolności do służby w Policji była zgodna z przepisami w sprawie zasad określania zdolności do służby oraz właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich w tych sprawach. Ustalony między innymi w oparciu o wyżej wymienione dokumenty stan faktyczny sprawy winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia zwłaszcza komisji lekarskiej drugiej instancji. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest orzeczenie podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych Komisji Lekarskiej w G. z dnia 1 czerwca 2015 r. nr [...]. Na mocy zaskarżonego orzeczenia skarżący został uznany za trwale niezdolnego do służby w Policji. Zdaniem Komisji niezdolność do służby w Policji powoduje stwierdzona u skarżącego cukrzyca typu II. M. D. nie kwestionuje, że jest chory na cukrzycę. W ocenie skarżącego wydane w sprawie orzeczenia nie zostały jednak w należyty sposób uzasadnione. Nie wynika z nich bowiem, z jakich względów cukrzyca typu II została uznana przez orzekające w tej sprawie organy za chorobę powodującą trwałą niezdolność skarżącego do służby w Policji. Komisja Lekarska w G. nie zgadza się ze skarżącym co do braku należytego uzasadnienia orzeczenia. W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji zawarto wszystkie niezbędne elementy tj. wskazano stan faktyczny sprawy, schorzenia funkcjonariusza oraz wpływ tych schorzeń na zdolność do służby (schorzenia powodujące inwalidztwo i współistniejące). W ocenie organu w uzasadnieniu orzeczenia w wyczerpujący sposób wyjaśniono dlaczego uznano, że stwierdzono u funkcjonariusza cukrzyca wyklucza możliwość dalszego pełnienia służby w Policji. Pełnienie służby przez chorego na cukrzycę wyklucza bowiem specyfika służby w Policji i związane z tym obciążenia. Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich poległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. 2014, poz. 1822) nie precyzuje jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie orzeczenia komisji lekarskiej, poza stwierdzeniem, że orzeczenia komisji lekarskich, które ustalają m.in. trwałą lub całkowitą niezdolność do służby uzasadnia się szczegółowo ( art. 39 ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy). Uwzględniając jednak fakt, że w art. 4 cyt. ustawy wskazano, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postepowania administracyjnego, Sąd nie ma wątpliwości, że uzasadnienie faktyczne orzeczenia komisji lekarskich zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te komisje lekarskie w toku załatwiania spraw, jest także jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji. Motywy rozstrzygnięcia powinny znaleźć swój wyraz również w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma – w ocenie Sądu – nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji. W ocenie Sądu zaskarżone orzeczenie Komisji Lekarskiej w G. nie zawiera uzasadnienia spełniającego wymogi art. 39 ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy o komisjach lekarskich oraz art. 107 Kpa. Poprzedzające je orzeczenie Komisji Lekarskiej w O. uzasadnienia takiego nie zawiera zaś w ogóle. Powyższe naruszenie przepisów postępowania ma istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na treść art. 6 ustawy o komisjach lekarskich w zw. z § 71 pkt 5 w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji ( Dz.U. 2014, poz. 1989). Jak zasadnie wskazała strona skarżąca brak właściwego uzasadnienia orzeczeń przez komisje uniemożliwia skontrolowanie tych orzeczeń pod kątem prawidłowości stwierdzenia przez organy, że skarżący jest niezdolny do służby w Policji. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich poległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. 2014, poz. 1822) zdolność fizyczna i psychiczną funkcjonariusza do pełnienia służby w Policji ustala się przez zaliczenie go do jednej ze wskazanych w tym przepisie kategorii służby: - kategorii "A" – "zdolny do służby", która oznacza, że stan zdrowia funkcjonariusza nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do pełnienia służby - "B" -"zdolny do służby z ograniczeniem", która oznacza, że stwierdzono choroby lub ułomności, które zmniejszają sprawność fizyczną lub psychiczną funkcjonariusza i uniemożliwiają mu pełnienie służby na zajmowanym stanowisku, ale nie stanowią przeszkody do pełnienia służby na innym stanowisku, - "C" – "niezdolny do służby", która oznacza, że stwierdzono choroby lub ułomności, które uniemożliwiają pełnienie służby. W sprawie jest istotne, że zgodnie z § 71 pkt 5 w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji ( Dz.U. 2014, poz. 1989) w przypadku funkcjonariuszy Policji (grupa II) cukrzycy typu II, przypisano kategorię zdolności do służby w Policji :"B/C". W przedmiotowej sprawie z powodu wykrycia u skarżącego cukrzycy typu II, na podstawie wskazanego przepisu rozporządzenia tj. § 71 pkt 5 M. D. przyporządkowano do kategorii C. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że wydane w sprawie orzeczenia nie zostały w należyty sposób uzasadnione, w szczególności ponieważ nie wynika z nich w żaden sposób, z jakich względów uznano, że cukrzyca powoduje u skarżącego całkowitą niezdolność do służby, a nie zdolność do służby z ograniczeniami. Stwierdzenie cukrzycy typu II nie łączy się automatycznie z obowiązkiem komisji do zaliczenia chorego policjanta do kategorii "C". Z konstrukcji § 71 pkt 5 ww. rozporządzenia wynika, że stwierdzenie ww. choroby u policjanta obliguje komisję lekarską - adekwatnie do okoliczności danej sprawy - do precyzyjnego wskazania, czy z powodu cukrzycy policjant faktycznie jest w ogóle niezdolny do służby (kategoria C), czy raczej zdolny do służby ale z ograniczeniem (kategoria B). Równoczesne zaliczenie funkcjonariusza do dwóch odrębnych kategorii z powodu tej samej dolegliwości nie jest dopuszczalne. Poprzestanie przez organ na wskazaniu, że chory na cukrzycę jest niezdolny do służby Policji z powodu obciążeń jakie są związane z pracą policjantów Sąd ocenia jako ogólnikowe i nieodnoszące się do okoliczności tej konkretnej sprawy. Uzasadnienie tego rodzaju należy ocenić również jako nieadekwatne ponieważ, jak wskazano wyżej nie jest tak, aby wszystkie osoby chore na cukrzycę typu II były z mocy prawa wykluczane ze służby w Policji. Możliwość zaliczenia chorych na cukrzycę typu II policjantów do kategorii "B" oznacza w praktyce, że komisja lekarska - biorąc pod uwagę dotychczas zajmowane przez funkcjonariusza stanowisko - ma za zadanie rozstrzygnąć, czy stopień zaawansowania choroby, jej objawy, skutki a także rokowania co do poprawy zdrowia danej osoby, umożliwia jej pełnienie służby na innym stanowisku. W przedmiotowej sprawie komisja lekarska nie wyjaśniła z jakich względów skarżący nie nadaje się do służby na żadnym stanowisku jako funkcjonariusz Policji. W okolicznościach przedmiotowej sprawy w ocenie Sądu konieczne jest wzięcie pod uwagę, że skarżący ma obecnie 34 lata, leczy się na cukrzycę typu II od stosunkowo niedawna, być może niewłaściwe na co wskazują utrzymujące się podwyższone poziomy glikemii, których przy nieodpowiedniej, bogatej w cukier diecie, nie są w stanie wyrównać przyjmowane przez funkcjonariusza leki doustne. Zbadanie ww. okoliczności nie należy jednak do kompetencji Sądu, ale właściwej komisji lekarskiej, która posiada specjalistyczną wiedzę w zakresie objawów, skutków, zagrożeń oraz oceny stosowanej terapii poszczególnych chorób wewnętrznych i wpływu tych czynników na zdolność do służby w Policji. Powyższa uwaga jest niezwykle istotna dla prawidłowości procesu orzeczniczego, gdy zważy się na okoliczność, iż w procedurze ustalania stanu zdrowia funkcjonariuszy orzeczenie Komisji Lekarskiej MSW jest ostateczne i lekarze orzecznicy pracujący w tej Komisji stanowią ostateczny autorytet orzeczniczy w sprawach medycznych – oceny stanu zdrowia. W przeciwieństwie np. do postępowań cywilnych, orzeczeń komisji lekarskich nie można poddać kontroli w drodze opinii np. biegłych sądowych czy medycznych instytutów naukowych. Z tych też przyczyn orzeczenia komisji lekarskich powinny cechować się dużą starannością i precyzją, a w zakresie uzasadnień, dokładnie wyjaśniać przyczyny danego ustalenia, takiego, a nie innego, zakwalifikowania stanu zdrowia zainteresowanego. Na podstawie zawartego w zaskarżonym orzeczeniu uzasadnienia (które - jak nakazuje ustawa - musi być szczegółowe) nie sposób jednocześnie ocenić, czy badania stanu zdrowia skarżącego były wszechstronne, czy też ograniczyły się do przyjęcia twierdzeń skarżącego o utrzymującym się podwyższonym poziomie glikemii, zweryfikowanym przed komisją jedynie jednorazowym badaniem poziomu cukru. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają z powyższych rozważań. Organ rozstrzygając o zdolności skarżącego do pełnienia służby w Policji, ponownie wszechstronnie zbada stan zdrowia skarżącego, czemu da wyraz w uzasadnieniu, szczegółowo wyjaśniając powody przypisania skarżącego do kategorii B albo kategorii C, z uwagi na stwierdzoną u skarżącego chorobę określoną w § 71 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji. Stwierdzając istotne naruszenie przepisów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. uchyla zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej ustalenia niezdolności do służby w Policji. W pozostałej części skarga zostaje odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.