I OSK 1574/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1763/15 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1763/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę (pkt 1) J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także zasądził na rzecz pełnomocnika zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2). Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz Miasta Z. decyzją z dnia [...] stycznia 1995 r. nr [...] orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...], położonej w Z. przy ul. [...]. W dniu 10 lutego 2014 r. J. G. zwrócił się do Burmistrza Miasta Z. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Burmistrz Miasta Z. odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie wskazując, że wniosek został złożony przez podmiot niebędący stroną postępowania oraz z uwagi na fakt, że w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie przed Naczelnym Sąd Administracyjnym. Na skutek złożonego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. uchyliło powyższe orzeczenie Burmistrza Miasta Z. i umorzyło postępowania przed organem I instancji a wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej został przekazany do SKO jako do organu właściwego do jego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie ww. nieważności decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek został złożony przez osobę, która nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2001 r. sygn. akt I SA 700/00, w którym Sąd stwierdził, że skarżący nie posiada przymiotu strony w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją podziałową Nr [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy. SKO postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ powołując się na art. 157 § 2 k.p.a. wyjaśnił, że wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona, a więc stosownie do art. 28 k.p.a. tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja. Organ wyjaśnił przy tym pojęcie interesu prawnego wskazując, iż należy odróżnić go od interesu faktycznego. Wskazał, że stronami postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta Z. byli współwłaściciele ww. nieruchomości. Natomiast skarżący nie ma tytułu prawnego do tej nieruchomości, zatem nie posiada on interesu prawnego. Organ podkreślił, że w przypadku podziału nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dokonuje się go na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, przy czym wnioskujący powinien dołączyć do wniosku m.in. dokument stwierdzający tytuł prawny. Oznacza to, że o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może wystąpić wyłącznie jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż są to podmioty władne do dysponowania nieruchomością w ramach przysługującego im prawa. Bezspornym jest, że skarżący, jako właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością podlegającą podziałowi, nie legitymuje się przymiotem strony w odniesieniu do decyzji Burmistrza Miasta Z., na co wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I SA 700/00 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1737/06. J. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i co wynika z akt sprawy, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego kwestionowaną przez niego decyzją podziałową. Stronami tego postępowania byli jedynie współwłaściciele nieruchomości, której podziału dokonano. Jak wynika natomiast z akt sprawy skarżący jest właścicielem działki bezpośrednio przylegającej do nieruchomości podlegającej podziałowi. Brak jest zatem podstaw do uznania aby posiadał on interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie dotyczącej podziału sąsiedniej działki, stanowiącej własność innych osób. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że skarżący nie jest właścicielem, ani wieczystym użytkownikiem działki objętej podziałem, a zatem nie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu dotyczącym jej podziału, a tym samym nie jest stroną uprawnioną do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Z rozstrzygnięciem tym J. G. nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił: 1. naruszenie prawa materialanego, a to art. 28 k.p.a. polegające na błędnej interpretacji tego przepisu prowadzącej do wniosku, że tylko podmiot mający tytuł cywilnoprawny do nieruchomości ma przymiot strony w postępowaniu o podział tej nieruchomości; 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to: a. art. 145 § 1 pkt lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej, jako: "P.p.s.a"), polegające na niezastosowaniu tego przepisu pomimo, iż istniała przesłanka uchylenia decyzji organu II instancji, b. art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na błędnej interpretacji tych przepisów wyrażającej się w przyjęciu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny może ograniczyć się do powtórzenia argumentacji organu II instancji, niedokonując analizy sprawy w jej granicach na podstawie całego dostępnego w aktach materiału dowodowego. Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten określa podmioty posiadające legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja procesowa oznacza uprawnienie do wzięcia udziału w danym postępowaniu w charakterze strony. Omawiany przepis wiąże pojęcie strony z interesem prawnym lub prawnym obowiązkiem. Jest się stroną, jeżeli posiada się w danym postępowaniu interes prawny lub obowiązek prawny albo, jeśli żąda się postępowania ze względu na posiadany interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. nie określa jednak samodzielnie, kto jest stroną postępowania. Interes prawny musi bowiem wynikać z przepisu prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki, nieposiadający uprawnień lub obowiązków przewidzianych przepisami prawa, nie ma więc interesu prawnego i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w danym postępowaniu rozstrzygnięć. W skardze kasacyjnej skarżący powołał się jedynie na art. 28 k.p.a., nie wskazał natomiast żadnego innego przepisu, z którego wywodzi swój interes prawny. Sam art. 28 k.p.a. nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do wywodzenia interesu prawnego po stronie skarżącego. Bez wskazania konkretnych przepisów, z których skarżący wywodzi swój interes prawny, zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do ogólnikowych twierdzeń, że skarżący dąży do ochrony przed uciążliwościami ze strony nieruchomości sąsiednich. W konsekwencji skarżący nie wskazał podstaw kasacyjnych, z którymi można wiązać zarzuty, że przyjęcie przez Sąd I instancji, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w tej sprawie prowadzi do naruszenia przepisów prawa. Z uwagi na brak wskazania w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, które mogą określać interes prawny, nie ma wystarczających podstaw do podważenia stanowiska Sądu I instancji, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wyjaśnić jednak należy skarżącemu, że decyzja podziałowa Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] stycznia 1995 r. dotyczyła tzw. podziału geodezyjnego. Podział ten nie wywoływał zmian podmiotowych w przedmiocie prawa własności, które następują w przypadku podziału prawnego, a jedynie dokonywał podziału ewidencyjnego dzielonej działki. Była to zatem kwestia czysto wewnętrzna, dotycząca jedynie interesu prawnego właścicieli działki nr [...], położonej w Z. przy ul. [...]. Dodatkowo - ponownie - podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2001 r. sygn. akt I SA 700/00 w sposób jednoznaczny stwierdził, że J. G. nie posiada przymiotu strony w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] stycznia 1995 r. nr [...]. Dalej podnieść trzeba, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę (art. 151 P.p.s.a.), to zaskarżony wyrok nie mógł naruszyć art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy. Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując właściwie środki określone w ustawie. W rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 P.p.s.a. jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. może więc polegać na uznaniu przez sąd, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi albo na wyjściu poza granice sprawy. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność (przewlekłość) kwestionowane w skardze do sądu administracyjnego. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] i oddalił ją. Orzekł więc w granicach sprawy wyznaczonych zaskarżonym postanowieniem, przy czym wyraźnie wskazał, iż sprawę rozstrzygał nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Za nieskuteczne należy uznać powiązanie omawianego przepisu z art. 133 § 1 P.p.s.a. Przepis ten może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez Sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia. Kontrolując zaskarżony wyrok, Naczelny Sad Administracyjny nie dostrzegł aby Sąd I instancji orzekał na podstawie dokumentów, których nie zawierają akta sprawy. Dążenie skarżącego kasacyjnie do uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennej oceny w zakresie jego interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją podziałową aniżeli ta zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, nie może prowadzić do uwzględnienia tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej. Sąd I instancji należycie wyjaśnił stronie wszelkie kwestie związane z jego interesem prawnym w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Miasta Z. i uczynił to zgodnie z prawem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.