II GSK 514/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Irena Wiszniewska-Białecka Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Ke 387/15 w sprawie ze skargi S. K. na postanowienie Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 387/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.K. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2014 r. - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz przyznał od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata J.D. kwotę 295,20 złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: Agencja, ARiMR) postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. z [..] marca 2015 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania S.K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że S.K. 13 maja 2014 r. złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 wraz z załącznikami. W dniu 9 czerwca 2014 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku przez jego podpisanie. Wezwanie zostało skutecznie doręczone stronie 12 czerwca 2014 r. W dniu 16 czerwca 2014 r. wnioskodawca złożył korektę wniosku wraz z podpisem. Organ odwoławczy wskazał, że wnioski o przyznanie płatności składa się od 15 marca do 15 maja i termin ten nie podlega przywróceniu (art. 18 ust. 1-3 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.). Dodał jednak, że z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., s. 65 ze zm.; rozporządzenie nr 1122/2009) wynika, iż złożenie wniosku po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby złożył wniosek w terminie, o 1% za każdy dzień roboczy, przy czym wniosek uznaje się za niedopuszczalny, jeżeli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych. W związku z tym Dyrektor OR ARiMR uznał, że braki wniosku powinny zostać uzupełnione najpóźniej 9 czerwca. Do tej daty rolnik ubiegający się o płatność powinien w szczególności podpisać oświadczenie, że jest świadomy warunków przedmiotowych systemów pomocy (art. 12 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1122/2009). Dyrektor OR ARiMR uznał, że wniosek o przyznanie płatności zawierający podpisane oświadczenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1122/2009 został złożony 16 czerwca 2014 r., czyli po ostatecznym terminie na złożenie wniosku, a zatem jest niedopuszczalny. Uzasadniało to odmowę wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności. Dyrektor OR ARiMR uznał przy tym, że ze względu na wskazane przepisy prawa materialnego, nieistotne było to, że podpis pod wnioskiem został uzupełniony w terminie określonym w wezwaniu do usunięcia braków wniosku. Uzupełnienie braków formalnych na podstawie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 367 ze zm.; k.p.a.) pozostaje bowiem bez wpływu na niedopuszczalność wniosku, jeśli nastąpiło z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych (tj. po 9 czerwca 2014 r.). Na powyższe postanowienie S.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy p.p.s.a podkreślił, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do oceny zasadności odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie przyznania płatności, w sytuacji uzupełnienia przez stronę braku wniosku, po terminie wynikającym z art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009, tj. po 9 czerwca. WSA wyjaśnił, że przepis art. 61 § 3 k.p.a. stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Złożone przez stronę podanie (wniosek o przyznanie płatności) powinno być kompletne tj. spełniać wymogi określone przepisami prawa, co wynika wprost z art. 63 § 2 k.p.a., zgodnie z którym podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość tym wymaganiom, organ ma obowiązek wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Jeżeli podanie zawiera braki, poprzez jego konwalidację – a więc uzupełnienie braków - czynność uzyskuje moc od chwili dokonania czynności, a nie od chwili konwalidacji. Gdyby konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc (na przyszłość), nie znajdowałoby też uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (por. Zbigniew R. Kmiecik Charakter prawny żądania wszczęcia postępowania, [w:] Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, LEX/el). Mając powyższe na uwadze WSA uznał, że organy błędnie ustaliły datę złożenia wniosku o przyznanie płatności. Skoro skarżący, jak wynika z akt sprawy, uzupełnił wniosek w dniu 16 czerwca 2014 r., to jest w siedmiodniowym terminie do usunięcia jego braków, to konwalidował dokonaną czynność w postaci złożenia wniosku o przyznanie płatności, a wniosek ten wywołał skutki prawne w dniu jego złożenia (13 maja 2014 r.), a nie jak twierdzi organ po 9 czerwca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił wyrokowi: Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj: - art. 23 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 lit e Rozporządzenia Nr 1122/2009, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż braki kwalifikowane wniosku określone w art. 12 ust. 1 lit e w/w rozporządzenia 1122/2009 mogą być uzupełnione w trybie art. 64 § 2 k.p.a. także po upływie nieprzekraczalnego terminu na złożenie wniosku określonego w art. 23 ust.1 rozporządzenia nr 1122/2009, podczas gdy do określenia skutków uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego po terminie o wymagany w art. 12 ust. 1 lit e rozporządzenia nr 1122/2009 element niezbędny do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, tj. oświadczenie rolnika (jego podpis), zastosowanie powinien mieć, ze względu na prymat prawa europejskiego nad prawem krajowym art. 23 ust. 1 w związku z art.12 ust. 1 lit e rozporządzenia nr 1122/2009, a nie art. 61 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a., bowiem element wniosku o płatności wymieniony w art. 12 ust. 1 lit. e rozporządzenia jest elementem kwalifikowalnym wniosku, który można uzupełnić w trybie art. 64 § 2 k.p.a. ale tylko w terminie określonym w art. 23 ust. 1 w/w rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi WSA naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 23 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1122/2009 przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że braki kwalifikowane wniosku określone w art. 12 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1122/2009 mogą być uzupełnione w trybie art. 64 § 2 k.p.a. także po upływie nieprzekraczalnego terminu na złożenie wniosku, określonego w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Należy w związku z tym przypomnieć, że zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 wnioski (w tym - jak w niniejszej sprawie - wnioski o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) składa się w terminie ustalonym przez państwo członkowskie, lecz nie później niż do dnia 15 maja. Jak wskazano w motywach 19 i 28 rozporządzenia nr 1122/2009, określenie przez państwa członkowskie terminów składania wniosków o przyznanie pomocy i załączonych do tych wniosków dokumentów uzupełniających jest niezbędne dla osiągnięcia realizowanego przez prawo Unii celu skutecznego zarządzania i kontroli w zakresie pomocy rolnej. Niemniej jednak art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 wyraźnie stanowi, że powinien być przewidziany w ramach procedur związanych ze składaniem tych wniosków i dokumentów uzupełniających dodatkowy termin wynoszący 25 dni po wyznaczonym terminie określonym przez państwa członkowskie w celu zezwolenia, z zastrzeżeniem stosowania przewidzianej w tym przepisie sankcji, na złożenie po terminie wspomnianych wniosków i przedstawienie dokumentów (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 17 grudnia 2015 r., C-330/14, pkt 45). Stosownie do art. 23 ust. 1 tego rozporządzenia, możliwe jest zatem złożenie wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie (co wiąże się ze zmniejszeniem kwoty płatności), jednak jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Przepis art. 23 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 określa termin prawa materialnego, w jakim musi zostać złożony kompletny wniosek o przyznanie płatności. Należy też wskazać, że stosownie do art. 12 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1122/2009 wniosek musi zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, m.in. oświadczenie rolnika, że jest świadomy warunków przedmiotowych systemów pomocy. Oświadczenie to, stanowiąc integralną część wniosku, musi zostać złożone - tak jak samo jak wniosek o przyznanie płatności - w terminie określonym w art. 23 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, czyli do 15 maja, a najpóźniej do 9 czerwca danego roku. W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. skarżący złożył 13 maja 2014 r., jednak nie podpisał tego wniosku, a tym samym nie podpisał zamieszczonego na jego końcu i wymaganego prawem unijnym oświadczenia, że jest świadomy warunków przedmiotowego systemu pomocy. Podpisany wniosek - a więc i wspomniane oświadczenie - skarżący złożył dopiero 16 czerwca 2014 r., a zatem po terminie określonym we wskazanych wyżej przepisach. W zaskarżonym wyroku WSA błędnie uznał, że skoro wniosek o przyznanie płatności został złożony 13 maja, to jego uzupełnienie w trybie art. 64 § 2 k.p.a., polegające na jego podpisaniu (a tym samym na podpisaniu wspomnianego oświadczenia), mogło nastąpić po 9 czerwca 2014 r. W sprawach płatności bezpośrednich zadania i właściwość organów reguluje ustawa z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z art. 3 ust. 1 tej ustawy wynika, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej i z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym m.in. w rozporządzeniu nr 1122/2009. Oznacza to, że w tego rodzaju sprawach stosuje się w pierwszej kolejności zasady i warunki wynikające z przepisów prawa unijnego dotyczących poszczególnych płatności, następnie przepisy prawa krajowego dotyczące tych płatności i dopiero, gdy te przepisy danej kwestii nie regulują, posiłkować należy się przepisami k.p.a. (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r., II GSK 3674/16). Skoro przepisy unijnego prawa materialnego (art. 23 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009) określają termin graniczny złożenia wniosku o przyznanie płatności (25 dni kalendarzowych od 15 maja), to po 9 czerwca danego roku nie jest możliwe złożenie wniosku. Wobec tego, że złożony wniosek musi być kompletny, nie jest dopuszczalne uzupełnianie go po tym terminie o jego integralne części, takie jak oświadczenie rolnika, że jest świadomy warunków przedmiotowego systemu pomocy. Tylko w przypadku oczywistych błędów stosownie do art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009 wniosek o przyznanie pomocy może zostać poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że WSA naruszył art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, ponieważ przyjmując, iż należało zastosować tryb z art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wskazanego w art. 12 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1122/2009 istotnego elementu wniosku uznał, że wniosek mógł zostać złożony po upływie wskazanego w tym przepisie rozporządzenia terminu materialnoprawnego. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu okazał się zatem zasadny, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota niniejszej sprawy została dostatecznie wyjaśniona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. NSA podzielił pogląd organów ARiMR, że oświadczenie rolnika, iż jest świadomy warunków przedmiotowego systemu pomocy, stanowi integralną część wniosku o przyznanie płatności na dany rok. Graniczny termin złożenia kompletnego wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. mijał 9 czerwca 2014 r. W sprawie nie jest sporne, że skarżący w tym terminie nie złożył pełnego wniosku, skoro przed tą datą nie złożył (nie podpisał) oświadczenia, że jest świadomy warunków przedmiotowego systemu pomocy. Wobec tego, stosownie do art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, wniosek był niedopuszczalny. W tej sytuacji Kierownik BP ARiMR prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. Z art. 61a § 1 k.p.a. wynika bowiem, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie nie mogło być wszczęte z "innej uzasadnionej przyczyny", a mianowicie upływu materialnoprawnego terminu na złożenie wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wezwanie skarżącego przez Kierownika BP ARiMR na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braku formalnego wniosku o przyznanie płatności przez podpisanie wniosku wraz z zamieszczonym w nim oświadczeniem, w sytuacji, gdy upłynął materialnoprawny termin na złożenie kompletnego wniosku, stanowi łudzenie strony możliwością pozytywnego załatwienia sprawy i godzi w statuowaną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Mając na uwadze, że złożenie wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nastąpiło po upływie terminu prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. postanowił odstąpić od zasądzenia na rzecz Dyrektora OR ARiMR zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając że w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w tym przepisie. Sąd uznał, że sposób procedowania organów ARiMR w toku postępowania administracyjnego (wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a następnie argumentowanie, że taki tryb nie mógł być zastosowany w okolicznościach tej sprawy) uzasadnia odstąpienia od zasady odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego na rzecz zasady słuszności.