II SA/Sz 701/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. G. Spółka wystąpiła do Staroty S. w dniu 5 czerwca 2014 r. z wnioskiem o pozwolenie na budowę "Elektrowni Wiatrowej nr [...]", nr działki [...], znajdującej się w obr. ew. [...]. Dołączyła do wniosku wymagane załączniki, w tym oświadczenie z dnia 3 czerwca 2014 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej: "K.p.a." oraz art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...], będącej częścią Farmy Wiatrowej G., zlokalizowanej na działce nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P.N. (właściciel działki nr [...]), podnosząc, że śmigła elektrowni będą znajdować się nad jego nieruchomością, zaś inwestor po otrzymaniu pozwolenia na budowę stwierdził, że nie potrzebuje jakiejkolwiek zgody odwołującego się. P.N. wskazał, że nie ma wiedzy w jakiej odległości elektrownia wiatrowa będzie stała od jego działki. Podnosił, że w przypadku zbyt bliskiej odległości elektrowni wiatrowej, jego działka straci na wartości, a obroty śmigieł mogą powodować straty w uprawach. Wojewoda Z. pismem z dnia 4 lutego 2015 r. wezwał inwestora w trybie art. 136 K.p.a., do wykazania prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane o nr.: [...]. W odpowiedzi na wezwanie, Spółka w piśmie z dnia 26 lutego 215 r., nie podzieliła stanowiska organu odwoławczego, gdyż w jej opinii nie jest zobligowana do przedłożenia oświadczenia w związku z postępowaniem dotyczącym pozwolenia na budowę, który to obowiązek ma swoją podstawę w obowiązujących przepisach prawnych. Argumentowała, że elektrownia jako całość nie jest budowlą, tylko urządzeniem technicznym, a jako budowlę należy traktować jedynie części budowlane elektrowni jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową, czyli fundament i maszt. Sam związek użytkowy jest niewystarczający do uznania, iż w danym przypadku wszystkie połączone elementy niezależnie od ich rodzaju tworzą budowlę. Wojewoda Z. decyzją z dnia [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję Starosty S. z dnia [...] i na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla G. Spółki dla zamierzenia budowlanego – budowy elektrowni wiatrowej nr [...], będącej częścią Farmy Wiatrowej G. Organ odwoławczy dokonał ponownej analizy przedłożonego wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 5 czerwca 2014 r. i stwierdził, że zgodnie z przedłożonym do zatwierdzenia projektem budowlanym, przedmiotem wniosku jest budowa fundamentu okrągłego o średnicy 16,5 metra w podstawie z częścią nadziemną cokołu o średnicy 5,4 m. Na fundamencie tym zamontowana zostanie wieża, stanowiąca budowlę w świetle art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane wraz z wirnikiem, stanowiącym urządzenie budowlane, o średnicy omiatania łopat wirnika 120 m. Organ odwoławczy stwierdził, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmuje nieruchomość nr [...] - działka inwestora, a także działki nr [...], nr [...], które znajdują się w granicy omiatania łopat. Po ustaleniu, że w aktach sprawy brak jest informacji co do prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane działek nr [...], organ odwoławczy pismem z dnia 4 lutego 2015 r. wezwał inwestora do przedłożenia tych informacji. Ponieważ w aktach sprawy brak było prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowalne działek wskazanych w wezwaniu kierowanym do inwestora i na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego inwestor nie uzupełnił wniosku w tym zakresie, organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie spełnił wymagań wynikających z przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda Z. zaznaczył, że organ wydający pozwolenie na budowę jest obowiązany do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego w celu wyjaśnienia sprawy, a udzielenie pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla całej inwestycji, stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wobec niespełnienia przez inwestora wskazanych w uzasadnieniu decyzji wymagań, Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji z dnia 3 grudnia 2014 r. i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej elektrowni wiatrowej. G. Spółka reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą na decyzję Wojewody z dnia 24 marca 2015 r., wnosząc o jej uchylenie w całości. Kwestionowanej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2, w związku art. 35 ust. 3, w związku z art. 3 pkt 11 w związku z art. 3 pkt 1,3,6 i 7 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 6 K.p.a., w związku z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że strona skarżąca powinna przedłożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działek o nr. ew. [...] zaś wobec ich nieprzedłożenia, uchylenia decyzji organu I instancji, podczas gdy skarżąca spełniła wszelkie wymagane przepisami prawa wymogi celem uzyskania pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...], będącej częścią Farmy Wiatrowej G., w szczególności złożyła pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tj. działki nr [...]) i nie była zobligowana do przedłożenia przedmiotowego oświadczenia w odniesieniu do działek o nr.: [...], zaś organ bez oparcia w przepisach obowiązującego prawa nie mógł nakładać na stronę skarżącą przedmiotowych obowiązków, z jednoczesnym naruszeniem praw i wolności konstytucyjnych oraz przepisów prawnych, dotyczących wolności prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej, co w konsekwencji nie powinno skutkować wydaniem decyzji w jej obecnej treści; 2) naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, iż obszar oddziaływania inwestycji obejmuje oprócz działki inwestora również działki o nr.: [...] (obszar omiatania łopat wirnika), a w konsekwencji, że P.N. przysługuje status strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dotyczącego inwestycji, podczas gdy wymieniona osoba nie posiada statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż nieruchomość, do której posiada tytuł prawny nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, rozumianym jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu; 3) naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy skutkujące m.in.: a) arbitralnym, a jednocześnie dowolnym i błędnym przyjęciem, że działki o nr.: [...] znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu (inwestycji), bez jednoczesnego wyjaśnienia jakie ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, wynikające z przepisów odrębnych są związane z projektowaną inwestycją, b) odgórnym, błędnym przyjęciem, iż P.N. przysługuje status strony postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę w odniesieniu do inwestycji, podczas gdy w przedmiocie pozwolenia na budowę oprócz Spółki mogą być jedynie właściciel, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (inwestycji), zaś przepisy odrębne w związku z inwestycją nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu działki o nr. ew. [...] na którą powołuje się P.N., co znalazło swoje odzwierciedlenie również w uzasadnieniu decyzji, niespełniającym wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca podtrzymała stanowisko, że elektrownia wiatrowa jako całość nie jest budowlą, tylko urządzeniem technicznym, a jako budowlę należy traktować jedynie części budowlane elektrowni jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową, czyli fundament i maszt. Inne części w postaci wirników z łopatami, nie zostały objęte definicją budowli z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i brak jest jakichkolwiek podstaw, do twierdzenia, iż w stosunku do tych elementów miałyby mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym odnoszące się konieczności przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Według skarżącej, nie do zaakceptowania jest twierdzenie, że obszar oddziaływania budynku to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Zdaniem Spółki, subiektywne przekonanie osoby, która złożyła odwołanie od decyzji, iż nieruchomość do której ma tytuł prawny znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i w związku z tym, jest ona stroną postępowania, nie decyduje o posiadaniu przez nią takiego statusu, jeżeli nie ma bezpośredniego oparcia w obowiązujących przepisach prawnych. Nadto Spółka podniosła, że jak wskazuje uzasadnienie decyzji, organ ograniczył się do podania numerów działek, które w jego opinii znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, z podaniem tytułu prawnego, jakie miałby posiadać odwołujący się. Organ nie dokonał jednak jakiejkolwiek analizy w zakresie ograniczeń zagospodarowania tego terenu, które miałoby wynikać z przepisów odrębnych, ale odgórnie przyjął, że wymienione działki znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji skarżąca winna przedłożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do przedmiotowych działek. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, jaką zaprezentował w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez m.in. kontrolę administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, w szczególności prawidłowości zastosowanych w danej sprawie przepisów prawa procesowego i materialnego, które legły u podstawy kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Kontrola dokonana w niniejszej sprawie, według powołanego wyżej kryterium legalności, doprowadziła Sąd to stwierdzenia, że zaskarżona decyzja organu nie narusza prawa w sposób określony skargą, ani w żaden inny uzasadniający uchylenie tej decyzji, co skutkowało oddaleniem skargi. Przedmiot sprawy objętej skargą G. Spółki dotyczy decyzji merytoryczno-reformacyjnej wydanej w postępowaniu odwoławczym w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej nr [...] będącej częścią Farmy Wiatrowej G., zlokalizowanej - według oświadczenia inwestora - na działce nr [...]. Stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Wojewoda uznał za nieprawidłową decyzję organu I instancji i ją uchylił mocą zaskarżonej decyzji, na podstawie powołanego przepisu, orzekając jednocześnie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Badając niniejszą sprawę Sąd wziął pod uwagę, że inwestycja objęta wnioskiem Spółki G. dotyczy budowy elektrowni wiatrowej, co w świetle art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty budowlane można rozpocząć bowiem jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkami określonymi enumeratywnie w art. 29 ustawy, do których przedmiotowa inwestycja się nie zalicza. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Organ odwoławczy trafnie zatem wskazał, że takie elementy jak fundament i wieża stanowią budowlę. Wykonywanie tych elementów jest budową i bez wątpienia wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na realizację planowanej inwestycji budowlanej. W świetle art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ustawowym wymogiem jest dołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Treścią tego oświadczenia jest deklaracja inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do tego rodzaju działań powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana. Jak wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na podstawie projektu budowlanego, organ odwoławczy ustalił, że miejsce planowanej elektrowni wiatrowej nr [...]obejmuje nie tylko obszar działki nr [...], wskazany we wniosku o pozwolenie na budowę, ale także trzech działek z nią sąsiadujących. W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego było prawidłowe. Obszar omiatania łopat wirnika, zaznaczony na mapie dołączonej do projektu budowlanego, wskazuje, że planowana inwestycja obejmuje również teren działek o nr.: [...], przylegających do terenu posadowienia elektrowni wiatrowej [...]. Spółka G. podniosła w skardze, iż organ odwoławczy w sposób arbitralny i dowolny przyjął, że ww. nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu oraz zarzuciła błędne przyjęcie, że P.N. przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, skarżąca prezentowana argumentacją nie podważyła ustaleń faktycznych i prawnych organu odwoławczego. Usytuowanie części budowlanej przedmiotowej elektrowni wiatrowej [...], w miejscu wskazanym na mapie załączonej do projektu budowlanego, powoduje, że zasięg inwestycji nie obejmuje, jak twierdzi skarżąca Spółka, wyłącznie działki nr [...], ale również działek sąsiednich o nr. [...]. P.N. wykazał interes prawny do działania w postępowaniu administracyjnym jako strona, który wynika choćby z przysługujących mu praw właścicielskich do nieruchomości nr [...] (art. 140 Kodeksu cywilnego). Przymiot strony nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Rzeczą organu było ustalenie jaki jest faktyczny teren inwestycji i obszar jej oddziaływania. Kwestia, tego rodzaju, że niektóre elementy elektrowni wiatrowej nie stanowią urządzeń budowlanych, nie może uzasadniać braku oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane, jeżeli zasięg elektrowni np. poprzez omiatanie łopat wirnika faktycznie zajmuje przestrzeń tej nieruchomości. Autor skargi przytoczył w jej uzasadnieniu liczne poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego prezentowane na tle przepisów, które zostały powołane na wstępie skargi, jednakże nie przedstawił faktów obiektywnie występujących w realiach przedmiotowej sprawy administracyjnej, świadczących o tym, że elementy stanu faktycznego, nie zostały oparte na przekonujących podstawach i ocenione nieprawidłowo przez organ odwoławczy. Konkluzje oparte wyłącznie na poglądach judykatury bez wsparcia ich niewątpliwymi i przekonującymi okolicznościami nie mogły tym samym skutecznie podważać stanowiska organu odwoławczego. Mając zatem na względzie prawną kwalifikację części budowlanej elektrowni wiatrowej oraz wymogi stawiane dla tego rodzaju budowli w świetle art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 3 i 6, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz obszar planowanej inwestycji, który swym zasięgiem obejmuje, zgodnie z dokumentacją projektową, oprócz działki nr [...], również przylegające działki o nr.: [...]., inwestor winien złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane, do czego został wezwany przez organ pismem z dnia 4 lutego 2015 r. Ustalenie tego rodzaju, zostało dostrzeżone na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ odwoławczy, co skutkowało wezwaniem inwestora do usunięcia braków wniosku o pozwolenie na budowę. Przy tym zaznaczyć należy, że działanie organu odwoławczego mieściło się w kompetencjach, jakie w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego umożliwia art. 136 K.p.a. W takiej sytuacji, brak oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania ww. nieruchomościami, uzasadniał zastosowanie przez organ odwoławczy kompetencji merytoryczno–reformacyjnych. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., organ II instancji był władny uchylić decyzję organu I instancji albo w całości lub w części i orzec o istocie sprawy, tak jak w realiach niniejszej sprawy o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej elektrowni wiatrowej, z uwagi na niespełnienie przez inwestora wymogu stawianego ustawą Prawo budowlane. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie przepisów prawa, prawidłowo zastosowanych i wyłożonych, dlatego też brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.