IV SAB/Gl 110/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A.W. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy P. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...]; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych (słownie: [...] złotych [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 15 lipca 2015 r. przesłanym drogą elektroniczną A. W. zwróciła się do Urzędu Gminy P. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udostępnienie umowy o dofinansowanie z funduszy europejskich projektu pod nazwą "Termomodernizacja budynku Gminnego Ośrodka Zdrowia w P. wraz z modernizacją centralnego ogrzewania" wraz z załącznikami oraz treścą wniosku na dofinansowanie. Jako sposób i formę udostępnienia informacji wskazała "wersja elektroniczna/skan". Wnosiła o przesłanie informacji pocztą elektroniczną pod adres – [...] Następnie pracownik Urzędu Gminy P. pismem z dnia 06 sierpnia 2015 r. przesłanym drogą elektroniczną do A. W. zwróciła się o podanie danych adresowych wnioskodawczyni. A. W. nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie. Pismem z dnia 28 sierpnia 2015 r. skarżąca A. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wójta Gminy P. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W treści skargi domagała się zobowiązania Wójta Gminy P. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ewentualnie w przypadku, gdy po złożeniu skargi organ doręczy żądaną informację publiczną, wnosiła o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła szeroki wywód w kwestii, co jest przedmiotem informacji publicznej. Podkreśliła m.in., że artykuł 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa. Jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wobec tego – w opinii skarżącej - w przedmiotowej sprawie Wójta Gminy należy uznać za zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Podkreśliła, że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, gdy dotyczą spraw publicznych i stanowią informacje wytworzone przez organ władzy publicznej. Nadmieniła, iż biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych), a także informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c udip) oraz trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i ch działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Zaakcentowała, iż nie może budzić żadnej wątpliwości to, że kwestia na co wydatkowane są środki z budżetu gminy stanowi informację publiczną o jakiej mowa w art. 6 ust. 5 lit "c" u.d.i.p. Zatem żądane przez skarżącą informacje odnoszące się do treści umowy (umów) zawartej przez Gminę mają charakter informacji publicznej. Skarżąca podniosła nadto, że w u.d.i.p. brak jest wskazania jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku - poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Za pisemny wniosek należy też uznać przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet w sytuacji, gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie i na tym etapie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania. Dopiero w takich sytuacjach znajdzie zastosowanie art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a. stanowiący o obowiązku opatrzenia podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego bezpiecznym podpisem elektronicznym (v. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r, sygn. akt I OSK 1277/08; także wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.02.2012 r. sygn akt II SAB/Wa 442/11). W odpowiedzi na skargę nazwanej "Informacją dot. Skargi (...)" Wójt Gminy P. wskazał, że bezczynność organu nie miała miejsca, czego dowodem jest przyjęcie wniosku a następnie zwrócenie się do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku poprzez podanie danych adresowych. Podkreślił, iż organ wystosował zapytanie drogą elektroniczną o dane adresowe wnioskodawcy celem jego identyfikacji mając w zamiarze podjęcie stosownego postępowania. Organ podniósł, że to, że prawo do informacji przysługuje każdemu nie oznacza, że wnioskodawca może być anonimowy. Pod pojęciem każdego należy rozumieć osobę fizyczną, prawną lub jednostkę nieposiadającą osobowości prawnej. Wskazanie przez wnioskodawcę danych pozwalających na jego identyfikację jest minimalnym wymaganiem. Organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ma zatem pełne prawo domagać się danych, które pozwolą na należyte określenie podmiotu, wobec którego mają być podjęte czynności związane z realizacją wniosku. Uprawnienia organu w tym zakresie nie niweczy fakt, że udzielenie informacji publicznej nie jest uzależnione od wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego. Pojęcie interesu jest kategorią prawa materialnego, podczas gdy oznaczenie wnioskodawcy pozostaje w sferze prawa procesowego. Organ podkreślił, że na podane zapytanie nie otrzymano odpowiedzi od wnioskodawcy. Zauważył, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek jest związane z koniecznością wszczęcia i prowadzenia określonego postępowania. Postępowanie to zgodnie z zapisami ustawy o dostępie do informacji publicznej nie powinno toczyć się w trybie unormowanym przez Kodeks postępowania administracyjnego. Jednak art. 16 ust. 1. Ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tejże ustawy następują w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje stosowanie k.p.a. do tych decyzji. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej kończy postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Postępowanie to toczy się w trybie uregulowanym w k.p.a. przyjęcie takiego rozwiązania związane jest z koniecznością podania przez wnioskodawcę danych identyfikujących więc przede wszystkim imienia, nazwiska oraz danych adresowych do wskazania adresata tejże decyzji. W tym przypadku brak jest jakiejkolwiek informacji zwrotnej od wnioskodawcy (w tym informacji odmownej). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 , poz.1647) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do Wójta Gminy P. W opinii Sądu nie ulega wątpliwości, że podmiot ten jest podmiotem, który realizuje zadania o charakterze publicznym o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) – dalej zwanej u.d.i.p. Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 ustawy, przy czym zaznaczyć należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. I tak w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w powołanym już wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zauważyć należy, że wniosek strony skarżącej został przesłany do organu drogą mailową. Odnosząc się do formy wniosku (e-mail) i braku podpisu elektronicznego wniosku stwierdzić należy, że Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Nie budzi przy tym wątpliwości, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2 (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Wobec tego, przesłane pocztą elektroniczną zapytanie należy również uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może bowiem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Stąd też, wobec braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy wniosek taki nie musi zawierać podpisu, o ile możliwa jest realizacja wniosku w oparciu o samą treść wniosku tj. tak jak w rozpoznawanym przypadku gdzie wnioskodawca podał swój adres elektroniczny. Innymi słowy - nie sposób zgodzić się z poglądem w kwestii żądania od wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej podania we wniosku danych osobowych w postaci adresu z kodem pocztowym, miejscowości i nr domu, stosownie do art. 63 § 2 k.p.a. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakazują zachowania szczególnej formy wniosku. Brak jest w niej również nakazu, aby wnioskodawca musiał podawać swoje dane osobowe, albowiem może informację uzyskać ustnie lub też wnioskować o przesłanie jej na poste restante czy na adres skrytki pocztowej. Może też uczynić to drogą elektroniczną, podając adres swojej poczty e-mailowej. Oznacza to, że podmiotom obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej powołana ustawa nie nadała uprawnień do żądania tych danych. Natomiast odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ma miejsce tylko w odniesieniu do decyzji (art. 16 ust. 2 ustawy). Godzi się tu podkreślić, że organ zaś w swoim piśmie skierowanym do strony skarżącej bynajmniej nie sygnalizował, że zamierza wydać decyzję administracyjną w trybie art. art. 16 ust. 2 ustawy i stąd wnosi o podanie danych adresowych. Wręcz odwrotnie – treść pisma organu sugeruje - że organ nie załatwi wniosku dopóki strona skarżąca nie poda danych adresowych. Nie sposób podzielić zaprezentowanych przez organ w treści skargi poglądów, zdających sugerować, że mamy tu do czynienia z anonimowym wnioskodawcą. Skarżąca bowiem podpisała się imieniem i nazwiskiem. Również nie sposób podzielić poglądu organu, że "(...) udostępnienie informacji publicznej na wniosek jest związane z koniecznością wszczęcia i prowadzenia określonego postępowania (...). W samej rzeczy, udostępnienie informacji publicznej nie wymaga bowiem przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania, a jedynie polega na technicznej czynności udostępnienia tej informacji. Dopiero w przypadku zamiaru wydania decyzji w trybie art. art. 16 ust. 2 omawianej ustawy zachodzi potrzeba ustalenia bliższych danych adresowych. Dane te nie są zatem konieczne, aby udzielić informacji w wskazany przez skarżącą sposób. Stwierdzić należy, iż skoro Wójt Gminy P. jako podmiot wykonujący zadania publiczne - podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej, to zobowiązany był on do rozpoznania wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w przewidzianej prawem formie. Oznacza to, że wspomniany organ powinien był albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji, bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w jego posiadaniu udzielić wnioskodawcy odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Skoro strona skarżąca nie otrzymała żądanej informacji, jak również w sprawie nie doszło do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów, ani też skarżąca nie otrzymała pisemnej informacji, iż organ nie dysponuje żądanymi informacjami, to stwierdzić należy, że pozostaje on w bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 15 lipca 2015 r. Z tego też względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w pkt 1 wyroku zobowiązał do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 15 lipca 2015 r. (art. 149 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jednocześnie w pkt 2 wyroku Sąd orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie wynikała bowiem z oczywistego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wynikała z błędnego przekonania organu, że aby rozpoznać wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien być on w przedmiotowej sprawie uzupełniony przez dane adresowe skarżącej (art. 149 1 a p.p.s.a.). O kosztach orzeczono w pkt 3 wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.